Forarbejder til Lov om kommuners og regioners indkøb i forbindelse med håndtering af covid-19 - ophæves den 1. januar 2022 § 2

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

Den ekstraordinære situation som følge af covid-19 har bl.a. betydning for det offentliges og private leverandørers opfyldelse af deres forpligtelser i forbindelse med indkøb af varer og tjenesteydelser. Situationen vil bl.a. kunne medføre, at leverandører til det offentlige vil kunne få likviditetsproblemer, der vil kunne medføre, at de bl.a. vil være nødt til at afskedige medarbejdere og ikke vil kunne opfylde deres forpligtelser i henhold til indgåede aftaler.

Regeringen ønsker at understøtte virksomheder og lønmodtagere i den nuværende situation, og der er allerede taget en lang række initiativer med henblik på dette.

Regeringen ønsker herunder at reducere den usikkerhed, som den foreliggende situation giver anledning til blandt både offentlige institutioner og leverandører på indkøbsområdet.

Formålet med dette lovforslag er at give kommuner og regioner de samme beføjelser og pligter på indkøbsområdet i forbindelse med covid-19, som statens institutioner har.

2. Baggrund

2.1. Aftale mellem regeringen og Folketingets partier om covid-19 initiativer

Regeringen har den 19. marts 2020 indgået aftale med alle Folketingets partier om en række covid-19-initiativer vedrørende indkøb på det statslige område.

Regeringen og Folketingets partier er enige om, at der til og med 31. oktober 2020 skal kunne dispenseres fra en række bevillingsregler, der har betydning for indkøb i staten.

Dispensationerne vil give mulighed for følgende:

– Forudbetale leverancer frem til 1. juli 2020 med en værdi på højst 1 mio. kr.

– Undlade at gøre misligholdelsesbestemmelser (f.eks. krav om betaling af bod for forsinkelse) gældende over for leverandører til staten, hvis misligholdelsen kan henføres til covid-19.

Regeringen har på den baggrund taget en række initiativer på indkøbsområdet. Initiativerne gælder for statsinstitutioner, og har dermed alene betydning for virksomheder og disses ansatte, når de leverer varer og tjenesteydelser til staten.

Det fremgår af aftalen mellem regeringen og Folketingets partier, at regeringen vil gå i dialog med KL og Danske Regioner om mulighederne for en tilsvarende håndtering i kommuner og regioner.

2.2. Initiativer på det statslige område

På baggrund af ovenstående har regeringen fået Folketingets Finansudvalgs tilslutning til, at der gives dispensation fra de bevillingsregler, der gælder for staten. Dispensationen vedrører fravigelse af bestemmelsen i budgetvejledningens punkt 2.2.3. om, at der ved disponeringen over givne bevillinger skal vises skyldige økonomiske hensyn, og bestemmelsen i budgetvejledningens punkt 2.2.13. om, at forudbetaling ikke må finde sted, jf. akt nr. 114 af 23. marts 2020. Dispensationen er knyttet til den foreliggende situation i forbindelse med covid-19.

Der gives i forlængelse heraf dispensation fra reglerne i bekendtgørelse om statens regnskabsvæsen mv., hvorefter der i forbindelse med udgifts- og indtægtsbilag skal føres kontrol med, at de i bilaget nævnte ydelser er leveret. Dispensationen indebærer, at der i tilfælde af forudbetaling alene skal ske kontrol med, at der er overensstemmelse mellem bestillingen og fakturaen.

Der er herudover opnået tilslutning til, at statens institutioner kan administrere misligholdelsesbestemmelser i indgåede kontrakter under hensyn til den foreliggende ekstraordinære situation. Dette vil indebære, at statens institutioner vil kunne undlade at gøre misligholdelsesbeføjelser gældende, hvis leverandørens misligholdelse kan henføres til covid-19-situationen. Dette vil f.eks. indebære, at statsinstitutioner vil kunne undlade at opkræve bod i henhold til gældende kontraktbestemmelser om forsinkelse.

Regeringen har anmodet Europa-Kommissionen om en vurdering af, om de ovennævnte initiativer indebærer statsstøtte, og af, om Kommissionen i givet fald vil kunne godkende, at initiativerne igangsættes. Igangsættelse af initiativerne afventer Kommissionens svar på henvendelsen.

Regeringen har desuden taget initiativ til, at modtagne fakturaer sættes til betaling af Statens Administration, så snart en korrekt faktura er modtaget og godkendt i statens faktureringssystem IndFak. Dette gælder uanset aftalte betalingsfrister. Økonomistyrelsen har desuden opfordret statsinstitutioner, der ikke anvender IndFak og/eller ikke betjenes af Statens Administration, til at betale godkendte fakturaer uanset aftalte betalingsfrister. Økonomistyrelsen har endelig opfordret statens institutioner til at behandle fakturaer så hurtigt, som det er muligt under de foreliggende omstændigheder. Den faktiske betalingstid bliver som følge af dette væsentlig kortere end den maksimale betalingsfrist på 30 dage.

3. Lovforslagets indhold

3.1. Gældende ret

3.1.1. Kommunalfuldmagtsregler

Det antages efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse – de såkaldte kommunalfuldmagtsregler – at kommuner har en almindelig adgang til at forsyne sig selv med varer og tjenesteydelser til brug for varetagelse af kommunale opgaver.

Endvidere har en kommune efter disse grundsætninger en generel forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner. Kommunen har således pligt til at udvise ansvarsbevidsthed i sine økonomiske anliggender, så der ikke påføres kommunen udgifter, der kunne være undgået. Fastlæggelsen af, hvad der er økonomisk forsvarligt, må bero på den konkrete situation, og der må som udgangspunkt gives kommunalbestyrelsen et bredt spillerum med hensyn til anvendelsen af kommunale midler.

Efter de nævnte grundsætninger er det endvidere antaget, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan begunstige enkeltpersoner eller enkeltvirksomheder.

For regioner gælder der efter den såkaldte myndighedsfuldmagt tilsvarende regler som ovenfor beskrevet.

En kommune eller en region kan indgå en aftale med en erhvervsvirksomhed om forudbetaling, hvis dette er sagligt begrundet i forhold til den kommunale/regionale opgavevaretagelse. Det forhold, at erhvervsvirksomheden er i økonomiske vanskeligheder, kan imidlertid ikke begrunde forudbetaling, idet forudbetaling i sådanne tilfælde må anses for begunstigelse af virksomheden, ligesom betalingen må anses for at være i strid med grundsætningen om økonomisk ansvarlig forvaltning.

Tilsvarende følger det af forbuddet mod begunstigelse af enkeltvirksomheder og grundsætningen om økonomisk ansvarlig forvaltning, at en kommune/region er forpligtet til at gøre eventuelle misligholdelsesbeføjelser gældende, hvis en erhvervsvirksomhed ikke lever op til sine kontraktlige forpligtelser.

Det kræver således hjemmel i lovgivningen, hvis kommuner og regioner svarende til den ordning, der i den foreliggende situation er gældende for så vidt angår statsinstitutioner og andre institutioner, der er omfattet af de statslige bevillingsregler, jf. ovenfor, skal have en generel adgang til f.eks. at forudbetale sine leverandører samt til at undlade at gøre berettigede misligholdelsesbeføjelser gældende.

3.1.2. Regler om den økonomiske forvaltning i kommuner henholdsvis regioner

Det fremgår af den kommunale styrelseslovs § 42, stk. 2., 1. pkt., at den kommunale revision bl.a. efterprøver, at de dispositioner, der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med love og andre forskrifter. Tilsvarende følger for så vidt angår den regionale revision af regionslovens § 28, stk. 2, 1. pkt. Endvidere vurderer revisionen efter den kommunale styrelseslovs § 42, stk. 2., 2. pkt., om udførelsen af kommunalbestyrelsens og udvalgenes beslutninger og den øvrige forvaltning af kommunens anliggender er varetaget på en økonomisk hensigtsmæssig måde. Efter regionslovens § 28, stk. 2, 2. pkt., skal revisionen påse, at der ved forvaltningen af regionens midler og driften af de virksomheder, hvis regnskaber er omfattet af revisionen, er taget skyldige økonomiske hensyn. Revisionen skal gøre bemærkninger i sin årsberetning og eventuelle delberetning, bl.a. hvis disse forhold giver anledning hertil, jf. § 7, stk. 1, og § 8, stk. 4, i bekendtgørelse nr. 1051 af 15. oktober 2019 om kommunernes budget- og regnskabsvæsen, revision m.v. Tilsvarende gælder for den regionale revision, jf. § 7, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 789 af 9. august 2019 om regionernes budget- og regnskabsvæsen, revision m.v.

Det fremgår videre af den kommunale styrelseslovs § 42, stk. 7, 1. pkt., der efter regionslovens § 29, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse for regionerne, at kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet skal fastsætte de nærmere regler for indretningen af kommunens henholdsvis regionens kasse- og regnskabsvæsen i et regulativ, hvori der tillige optages forskrifter vedrørende forretningsgangen inden for kasse- og regnskabsvæsenet. I dette regulativ kan eventuelt være fastsat bestemmelser, som afviger fra de regler, som følger af nærværende lovforslag.

Det fremgår desuden bl.a. af den kommunale styrelseslovs § 45 henholdsvis regionslovens § 23, at kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet skal afgive regnskabet til revision, og at kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet, når revisionens bemærkninger foreligger, skal træffe afgørelse med hensyn til de fremkomne bemærkninger og regnskabets godkendelse.

Endelig fremgår det af bilag til cirkulære nr. 9916 af 15. oktober 2019 om budget- og regnskabssystem for kommuner og cirkulære nr. 9711 af 9. august 2019 om budget- og regnskabssystem for regioner, at kommunernes og regionernes bogføring skal foretages i overensstemmelse med god bogføringsskik, der er en retlig standard, der kan beskrives som, hvad der til enhver tid anses for god skik og brug blandt kyndige og ansvarsbevidste fagfolk inden for bogføringsområdet. God bogføringsskik indebærer bl.a., at der skal foretages attestation, dvs. det kontrolleres, at en vare eller ydelse er modtaget.

3.1.3 Statsstøtteregler

Det er en forudsætning, at kommuners og regioners opgavevaretagelse, herunder støtte til erhvervsvirksomheder, er i overensstemmelse med EU’s statsstøtteregler, jf. art. 107 og 108 i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF). EU’s statsstøtteregler har således betydning, når lovligheden af en kommunal eller regional aktivitet skal vurderes. Støtte til en erhvervsvirksomhed må således, uanset at støtten måtte være i overensstemmelse med nationale regler, ikke være i strid med EU’s statsstøtteregler.

3.2. Social- og Indenrigsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Formålet med dette lovforslag er at give kommuner og regioner de samme muligheder på indkøbsområdet i forbindelse med covid-19, som statslige institutioner har.

På baggrund af ovenstående foreslås det, at social- og indenrigsministeren efter forhandling med finansministeren kan fastætte regler om kommuners og regioners indkøb med henblik på at give kommuner og regioner samme muligheder og pligter i forbindelse med håndteringen af covid-19 som statsinstitutioner og andre institutioner, der er omfattet af de statslige bevillings- og regnskabsregler.

Bemyndigelsen vil blive udnyttet til at fastsætte regler, der indebærer, at der skabes parallelitet mellem de regler, som gælder for statsinstitutioner og andre institutioner, der er omfattet af de statslige bevillings- og regnskabsregler, og de regler, som gælder for kommuner og regioner, i den foreliggende situation.

I første omgang vil der blive fastsat regler, der vil give hjemmel til foranstaltninger svarende til de ovenfor beskrevne initiativer vedrørende statsinstitutioner og andre institutioner, der er omfattet af de statslige bevillings- og regnskabsregler, i det omfang dette kræver en fravigelse af de ovenfor under afsnit 3.1.1. og 3.1.2 beskrevne regler, der gælder for kommuner og regioner.

En kommune eller en region vil således få hjemmel til at indgå aftale med en erhvervsvirksomhed om forudbetaling for den ydelse, kommunen eller regionen har bestilt levering af, også selv om dette er begrundet i, at erhvervsvirksomheden er i økonomiske vanskeligheder, som er begrundet i covid-19-situationen.

En kommune eller en region vil ligeledes få hjemmel til at indgå aftale med en erhvervsvirksomhed om betaling for den ydelse, kommunen eller regionen har bestilt levering af, uden at afvente, at ydelsen leveres.

En kommune eller en region vil endvidere få hjemmel til at undlade at gøre misligholdelsesbeføjelser gældende, i det omfang leverandørens misligholdelse kan henføres til covid-19-situationen. En kommune eller region vil bl.a. i denne situation kunne undlade at gøre bodsbestemmelser gældende i tilfælde af forsinket levering af den ydelse, kommunen eller regionen har bestilt levering af. Det er dog en forudsætning for at undlade at gøre misligholdelsesbeføjelser gældende, at kommunen eller regionen ikke udbudsretligt er forpligtet hertil. Der kan være en sådan forpligtelse, hvis det i aftalen er anført, at der i en bestemt situation skal opkræves en bod. Er det tilfældet, vil manglende opkrævning kunne siges at være en ændring af kontrakten, som afhængigt af de konkrete omstændigheder kan være i strid med udbudslovgivningen.

For så vidt angår revisionen af kommunale og regionale regnskaber, jf. ovenfor i afsnit 3.1.2., vil den foreslåede ordning betyde, at såfremt kommunen henholdsvis regionen har forvaltet i henhold til bestemmelser fastsat i medfør af denne lov, så er kommunens henholdsvis regionens dispositioner i denne henseende i overensstemmelse med lovgivningen. Det forhold, at kommunen eller regionen har fulgt bestemmelser fastsat i medfør af denne lov, kan derfor ikke give revisionen anledning til at antage og gøre bemærkning i sin beretning om, at kommunen henholdsvis regionen ikke har forvaltet på en økonomisk hensigtsmæssig måde.

Bemyndigelsen vil endvidere blive anvendt til at fastsætte regler om, at i det omfang, at en kommune henholdsvis region har fastsat forskrifter med hjemmel i den kommunale styrelseslovs § 42, stk. 7, 1. pkt. henholdsvis regionslovens § 29, jf. den kommunale styrelseslovs § 42, stk. 7, 1. pkt., vedrørende forretningsgangen inden for kasse- og regnskabsvæsenet, som afviger fra regler, fastsat i medfør af dette lovforslag, viger sådanne forskrifter for de fastsatte regler.

Derudover vil bemyndigelsen blive udnyttet til at fastsætte regler, der indebærer, at der både for kommuner og regioner dispenseres fra den retlige standard om god bogføringsskik, der bl.a. indebærer, at der i forbindelse med udgifts- og indtægtsbilag skal føres kontrol med, at de i bilaget nævnte ydelser er leveret. Dispensationen indebærer, at der i tilfælde af forudbetaling alene skal ske kontrol med, at der er overensstemmelse mellem bestillingen og fakturaen, ligesom det vil være tilfældet på det statslige område. Det bemærkes, at forslaget kan medføre, at der opstår uoverensstemmelse mellem det, der er betalt for, og det, der senere leveres. Praksis vil fortsat være, at der skal være to godkendere.

Bemyndigelsen vil i øvrigt kunne anvendes, hvis der på baggrund af covid-19-situationen bliver foretaget yderligere ændringer i de regler, der gælder for statsinstitutioner og andre institutioner, der er omfattet af de statslige bevillings- og regnskabsregler.

Regeludstedelse med hjemmel i den foreslåede bestemmelse vil ske efter forhandling med finansministeren og inddragelse af KL og Danske Regioner.

Regeringen har anmodet Europa-Kommissionen om en vurdering af, om de ovennævnte initiativer indebærer statsstøtte, og af, om Kommissionen i givet fald vil kunne godkende, at initiativerne igangsættes. Igangsættelse af initiativerne afventer Kommissionens svar på henvendelsen.

Den nævnte parallelitet mellem de regler, som gælder for statsinstitutioner og statslige selvejende institutioner, og de regler, som gælder for kommuner og regioner, indebærer, at der i første omgang vil blive fastsat regler, der vil være gældende til og med 31. oktober 2020 svarende til det, der gælder på det statslige område. Ovenstående regler vil dog først blive sat i kraft, når regeringen har fået en tilbagemelding fra Europa-Kommissionen om, at ordningen kan godkendes.

Herefter vil bemyndigelsen, efter inddragelse af KL og Danske Regioner, kunne udnyttes i det omfang, der på baggrund af covid-19-situationen sker yderligere fravigelser eller forlængelse af ordningen for så vidt angår staten, hvilket på statens område som udgangspunkt vil forudsætte inddragelse af Folketingets Finansudvalg.

Bemyndigelsen vil alene blive udnyttet, så længe covid-19-situationen giver anledning til dette, og så længe der sker fravigelse af reglerne på det statslige område under henvisning til covid-19. De foreslåede bestemmelser vil ifølge den foreslåede § 2, stk. 3, blive ophævet den 1. marts 2021.

I det omfang der på det statslige område måtte blive indført pligt til at udnytte de anførte muligheder, vil regeringen efter inddragelse af KL og Danske Regioner overveje at indføre en tilsvarende forpligtelse for kommuner og regioner.

4. De økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige

Forslaget vurderes ikke at medføre offentlige merudgifter eller implementeringskonsekvenser for det offentlige. Som udgangspunkt omhandler lovforslaget afholdelse af udgifter, der allerede er budgetteret med, ligesom der i de fleste tilfælde alene vil være tale om fremrykning af betaling for ydelser, som efterfølgende leveres.

Der vil dog som nævnt kunne være risiko for, at, at der – f.eks. på grund af leverandørens konkurs – ikke sker levering af de ydelser, der er betalt for, og betalingen derfor er helt eller delvist tabt. Desuden vil det offentlige gå glip af bod i det tilfælde, hvor der træffes beslutning om ikke at opkræve bod i forbindelse med leverandørers misligholdelse som følge af covid-19.

De økonomiske konsekvenser for kommuner og regioner vil efterfølgende blive forhandlet med KL og Danske Regioner.

5. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

Det vurderes, at initiativerne for leverandører til kommuner og regioner vil have en positiv likviditetsmæssig effekt, som dog er svært kvantificerbar. De vil samtidig sende et stærkt signal og reducere usikkerheden blandt både kommuner, regioner og leverandører.

Lovforslaget vil ikke have administrative konsekvenser for erhvervslivet.

6. De administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

7. De miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Regeringen har anmodet EU-Kommissionen om en foreløbig vurdering af, hvorvidt initiativerne vedrørende forudbetaling og administration af kontraktbestemmelser om misligholdelse i den foreliggende situation vil være i overensstemmelse med EU’s statsstøtteregler og om, hvorvidt Kommissionen i modsat fald vil være indstillet på at godkende en sådan ordning.

9. Hørte myndigheder og organisationer

Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos KL og Danske Regioner, men har ikke herudover været sendt i høring, da regeringen ønsker, at reglerne skal træde i kraft hurtigst muligt. Under hensyntagen til, at lovforslaget ønskes hastebehandlet, er lovforslaget ikke sendt i høring i forbindelse med fremsættelsen.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser