Forfattere: Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen
Udgivelsesdato: 05. juni 2024
ISBN: 9788757455182
- Side 236 -
I den danske grundlov er kompetencen til at handle på rigets vegne i udenrigspolitiske forhold reguleret af bestemmelsen i grundlovens § 19. Bestemmelsen, der kan føres tilbage til 1849-grundlovens § 23, fik sin nuværende og udbyggede ordlyd ved grundlovsrevisionen i 1953. Bestemmelsen lyder således:
(...)
Det fremgår af grundlovens § 19, stk. 1, 1. pkt., at kompetencen til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige – udenrigspolitiske – anliggender ligger hos regeringen, jf. nærmere nedenfor afsnit 1. Det følger imidlertid af den resterende del af grundlovens § 19, at kompetencen i en række tilfælde ikke kan udøves uden inddragelse af Folketinget.
(...)
...øvrigt er af større betydning, og 4) opsigelse af traktat indgået med Folketingets samtykke, jf. nærmere nedenfor afsnit 2.1-2.4. Videre fremgår det af grundlovens § 19, stk. 2, at også anvendelse af militære magtmidler mod en anden stat – bortset fra forsvar mod væbnet angreb – kræver Folketingets forudgående samtykke, jf. nærmere nedenfor afsnit 2.5.
(...)
Endvidere fremgår det af grundlovens § 19, stk. 3, at regeringen forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde skal rådføre sig med et af Folketinget nedsat udenrigspolitisk nævn, jf. nedenfor afsnit 3.
- Side 237 -
...dispositioner på rigets vegne i udenrigspolitiske anliggender foretages uden kongens medvirken, idet det dog følger af praksis, at kongen medvirker ved visse dispositioner. Kongens udenrigspolitiske dispositioner kræver regeringens tilslutning og for så vidt angår retsakter ministerkontrasignatur, ligesom dispositionerne udøves under sædvanligt ministeransvar.
(...)
...bindende for regeringen. Og vedtager lovgivningsmagten en lov, der griber ind i regeringens kompetence til at handle på rigets vegne i internationale anliggender, jf. herved ovennævnte love om Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler henholdsvis Grønlands Selvstyre, må det antages, at regeringen konkret eller generelt kan gennembryde loven
(...)
- Side 238 -
...regeringsbeslutning efter grundlovens § 19. Anderledes dog Zahle 2 2001 s. 243, hvor det anføres, at Folketinget ved folketingsbeslutning og – med regeringens tilslutning – ved lov kan lægge rammer for den udenrigspolitiske virksomhed. Generelt om folketingsbeslutningers retlige betydning henvises til kapitel 3, afsnit 2, og Albæk Jensen 1997 s. 89 ff.
(...)
...umiddelbart i forhold til andre stater og internationale organisationer mv. Angivelserne er i øvrigt ikke udtømmende. Som yderligere eksempler på handlinger omfattet af § 19 kan nævnes aflæggelse af statsbesøg, tilkendegivelser om Danmarks holdning til bestemte spørgsmål over for andre stater og afbrydelse af diplomatiske forbindelser med en anden stat.
(...)
...regeringens dispositioner på rigets vegne i forhold til udenlandske private retssubjekter, såsom optagelse af et lån på rigets vegne i en udenlandsk bank eller indkøb af materiel til staten hos en udenlandsk producent. Regeringen handler her nok på rigets vegne, men ikke i umiddelbart forhold til andre stater eller internationale organisationer mv.
(...)
- Side 239 -
...til hinder for, at folketingsvalgte repræsentanter deltager i internationale organisationer, der – som f. eks. Europarådets rådgivende Forsamling og Nordisk Råd – alene udøver rådgivende funktioner, jf. Forfatningskommissionen 1953 s. 29 f. Disse repræsentanter handler ikke på rigets vegne, men på vegne af det politiske parti, som de repræsenterer.
(...)
...ikke er omfattet af grundlovens § 19. I sin egenskab af repræsentant for den danske regering handler ministeren dog under sædvanligt politisk og retligt ansvar efter dansk statsforfatningsret. De 15 danske medlemmer af Europa-Parlamentet handler udelukkende på egne vegne, og det danske medlem af Europa-Kommissionen handler udelukkende på EU’s vegne.
...2, at gennemførelse af en række udenrigspolitiske dispositioner kræver Folketingets forudgående samtykke. Afgivelse af Folketingets samtykke er ikke bundet til nogen bestemt form. Samtykket gives typisk i form af en folketingsbeslutning, men samtykket kan også gives direkte i en lov, i bemærkningerne til en lov og efter omstændighederne stiltiende.
- Side 240 -
...grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves Folketingets samtykke til enhver »handling, der forøger eller indskrænker rigets område«. Begrundelsen for kravet om Folketingets kontrol med sådanne dispositioner er dels, at de typisk har stor udenrigs- og indenrigspolitisk betydning, dels at de ofte vil nødvendiggøre ny lovgivning, jf. Max Sørensen 1973 s. 281.
...tager først og fremmest sigte på indgåelse af forpligtelser ved traktater (konventioner, overenskomster, aftaler, pagter mv.) med andre stater og internationale organisationer, idet det ikke mindst er denne situation, der har tiltrukket sig almindelig interesse. Reglen – og reglen om indgåelse af forpligtelser, der i øvrigt er af større betydning –
- Side 244 -
...samtykke må indhentes, inden traktaten indgås, og ikke blot inden udgiftens afholdelse (Ole Espersen 1970 s. 366). Hvis indgåelsen af en traktat medfører løbende finansielle forpligtelser for staten, der rækker videre end Finansudvalgets sædvaneretlige kompetence, kan regeringen ikke indgå traktaten uden Folketingets samtykke, jf. Germer 2012 s. 249 f.
(...)
...eller et bidrag til et specielt formål. Baggrunden herfor er, at den årlige forpligtelse i virkeligheden ikke er en ny forpligtelse, men en gentagen årlig virkning af den forpligtelse, som Danmark ved indtræden i den pågældende organisation en gang for alle har påtaget sig til at yde medlemsbidrag, jf. Forfatningskommissionen 1953 s. 119, jf. s. 29.
(...)
- Side 245 -
...Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, 2023, afsnit 7.12). Herefter indgår regeringen den pågældende forpligtelse. Der kan næppe herske nogen tvivl om, at denne praksis indebærer, at Folketinget med vedtagelse af de nødvendige lovregler har givet sit samtykke efter grundlovens § 19, der som nævnt ikke stiller særlige formkrav til afgivelsen af samtykket.
(...)
...indgåelse, jf. Max Sørensen 1973 s. 279. Hvis vedtagelsen af lovreglerne har taget sigte på indgåelse af den traktatmæssige forpligtelse, må det antages, at der dermed foreligger et stiltiende samtykke. Dette indebærer, at den traktatmæssige forpligtelse ikke kan opsiges af regeringen uden Folketingets samtykke, jf. grundlovens § 19, stk. 1, 3. pkt.
...indeholder en forpligtelse »som i øvrigt er af større betydning«. Bestemmelsen skal ses i lyset af, at enhver traktat, der stiller krav til dansk ret – altså også en traktat, hvis krav er opfyldt eller kan opfyldes administrativt – indebærer en folkeretlig fiksering af dansk ret, for så vidt senere lovgivning i strid med traktaten vil være folkeretsstridig.
- Side 246 -
...traktat, der er indgået med Folketingets samtykke. Bestemmelsen omfatter også opsigelse af traktater, der er indgået med Folketingets samtykke, selv om samtykke til indgåelse ikke var krævet efter grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt. Det samme vil gælde, hvis der foreligger en situation med stiltiende samtykke, jf. herom ovenfor i afsnit 2.2 til sidst.
...fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker. Det er således hovedreglen, at Folketingets samtykke skal indhentes, for at regeringen kan benytte militære magtmidler mod en fremmed stat. Hovedreglen fraviges alene i den påtvungne situation, hvor militære magtmidler anvendes som forsvar mod et væbnet angreb på riget eller danske styrker.
(...)
- Side 247 -
...samtykke, for så vidt en sådan magtanvendelse har samme vidtrækkende betydning som militær magtanvendelse over for stater. I øvrigt vil anvendelsen af militære magtmidler kræve samtykke efter reglerne i grundlovens § 19, stk. 1, for så vidt anvendelsen enten medfører ikke bevilgede udgifter eller kræver indgåelse af forpligtelser af større betydning.
(...)
...grundlovens § 19, stk. 2, siges, at efter »at Danmark gennem internationale aftaler har afstået fra krig som middel for sin udenrigspolitik, kan anvendelse af militære magtmidler mod andre stater kun forekomme som forsvar mod angreb eller som deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med De forenede Nationers pagt«, jf. Forfatningskommissionen 1953 s. 30.
(...)
...grundlovens § 19, stk. 2. Højesteret fremhævede, at grundlovens § 19, stk. 2, i overensstemmelse med sin ordlyd er en procedureregel, der regulerer forholdet mellem regering og folketing, og at den anførte fortolkning ville indebære, at Danmark i 1953 skulle have overladt det til FN’s Sikkerhedsråd – med vetoret for de permanente medlemmer – at afgøre,
(...)
- Side 248 -
...eller de berørte stater eller eventuelt alle involverede parter (bl.a. Max Sørensen 1973 s. 283 og Ross 1980 s. 392). Efter ordlyden af grundlovens § 19, stk. 2, er det da også alene afgørende for indhentelse af Folketingets samtykke, om der – bortset fra tilfælde af forsvar mod angreb på danske styrker – anvendes magtmidler mod nogen fremmed stat.
(...)
...samtykke, således at det afgørende for, om samtykke kræves, må være, om styrkernes mandat giver mulighed for anvendelse af militære magtmidler. I øvrigt vil Folketingets samtykke til militær magtanvendelse være krævet af grundlovens § 19, stk. 1, for så vidt den indebærer ikke bevilgede udgifter eller indgåelse af forpligtelser af større betydning.
(...)
...ødelæggelse af fysiske objekter, jf. Redegørelse fra den tværministerielle arbejdsgruppe om Folketingets inddragelse ved anvendelse af den militære Computer Network Attack (CNA)-kapacitet 2016 s. 5. For en drøftelse af, om cyberoperationer, der medfører alvorlige ikke-fysiske konsekvenser, omfattes af grundlovens § 19, stk. 2, se Marc Schack 2022 s. 123 ff.
(...)
Som omtalt indeholder grundlovens § 19, stk. 2, den undtagelse fra hovedreglen om Folketingets samtykke til anvendelse af militære magtmidler, at regeringen på egen hånd kan iværksætte forsvarshandlinger i tilfælde af an-
(...)
- Side 249 -
...på fremmed territorium, uanset at det kan imødegås efter FN-pagtens bestemmelser om kollektivt selvforsvar og eventuelt i henhold til en anden af Danmark tiltrådt mellemfolkelig overenskomst, ikke skal berettige Kongen til at anvende militære magtmidler mod angriberen, forinden rigsdagens samtykke foreligger«, jf. Forfatningskommissionen 1953 s. 30.
(...)
Anvendes militære magtmidler som forsvar mod angreb på riget eller danske styrker uden Folketingets samtykke, skal de trufne foranstaltninger straks forelægges Folketinget, jf. grundlovens § 19, stk. 2, 2. pkt.
- Side 250 -
...en tredjedel af Folketingets medlemmer til at begære folkeafstemning om et vedtaget lovforslag efter reglen i grundlovens § 42. Dette følger af grundlovens § 42, stk. 6, 2. pkt., der dog samtidig bestemmer, at det ved en særlig lov kan bestemmes, at beslutninger efter grundlovens § 19, der måtte være givet i lovsform, kan undergives folkeafstemning.
(...)
...lovforslag om Danmarks deltagelse i det europæiske samarbejde om sikkerhed og forsvar ved at afskaffe EU-forsvarsforbeholdet – der ikke indebar overladelse af suverænitet efter grundlovens § 20 – opretholdt med et flertal på 66,9 pct af de afgivne stemmer (stemmeprocenten var på 65,8), hvorefter lovforslaget blev stadfæstet som lov nr. 825 af 10. juni 2022.
...med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Og i det efterfølgende pkt. bestemmes, at nærmere regler om nævnet gives ved lov. Det Udenrigspolitiske Nævn blev oprindeligt oprettet ved lov nr. 137 af 13. april 1923. Med grundlovens § 19, stk. 3, der blev indsat i grundloven i 1953, blev nævnets
(...)
- Side 251 -
...stk. 3, rådføre sig med nævnet forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Med beslutninger tænkes ikke blot på beslutninger, der medfører folkeretlige forpligtelser for Danmark, men også beslutninger, der ikke indeholder folkeretlige forpligtelser – eksempelvis en beslutning om ikke at indgå en bestemt betydningsfuld traktat.
(...)
...rækkevidde, jf. Beretning afgivet af Det Udenrigspolitiske Nævn den 13. marts 2000 om Det Udenrigspolitiske Nævns inddragelse i forbindelse med beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde, bilag 3, pkt. 4. Om en beslutning har større udenrigspolitisk rækkevidde, må i tvivlstilfælde bero på regeringens og Folketingets skøn, jf. Germer 2012 s. 252.