Forfattere: Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen
Udgivelsesdato: 02. juni 2020
ISBN: 9788757442878
- Side 248 -
...forrykke kompetencefordelingen mellem domstole og administration, men heraf følger ikke, at den kan overføre beføjelser til organer der står uden for det danske forfatningssystem.« (Om forskellige synspunkter vedrørende de principielle overvejelser bag grundlovens § 20 se Henrik Zahle 2001 s. 256 ff. Endvidere Jørgen Steen Sørensen 2013 s. 500 ff.).
(...)
- Side 249 -
...grundlovsrevisionen i 1953 derfor indsat en bestemmelse, der giver mulighed for i et vist omfang at overlade forfatningsretlige beføjelser til internationale organer efter en mere enkel procedure, omend stadig med et krav om bredere opbakning end til gennemførelse af almindelige love. Bestemmelsen, der blev indsat som grundlovens § 20, lyder således:
(...)
...Europæiske Fællesskaber (Amsterdamtraktaten). Grundlovens § 20 er endvidere fulgt ved Danmarks tiltrædelse af den europæiske patentkonvention i 1989 og af patentdomstolsaftalen i 2014. I tre tilfælde er lovforslag om suverænitetsoverladelse blevet forkastet ved folkeafstemning: Maastrichttraktaten (1992), Møntunionen (2000) og Retsforbeholdet (2015).
(...)
- Side 250 -
...bestemmelse i funktionærlovens § 2 a, stk. 3 – og at hvis Højesteret i denne situation skulle undlade at anvende bestemmelsen, ville Højesteret handle uden for rammerne af sin beføjelse som dømmende magt. Endelig kan henvises til, at en lov om overladelse af suverænitet altid kan tages tilbage ved en almindelig lov, jf. herom nærmere nedenfor afsnit 6.
...(internationale organisationer) ved lov, er »beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder«. I bemærkningerne til bestemmelsen siges, at der ved rigets myndigheder forstås såvel den lovgivende som den udøvende og dømmende myndighed (jf. Forfatningskommissionen 1953 s. 31). Der er dermed klart, at de forfatningsretlige kompetencer efter grund-
(...)
- Side 251 -
lovens § 3 kan overlades til internationale organisationer efter grundlovens § 20.
(...)
...Overladelse af lovgivningskompetence kan ske med hensyn til ethvert emne, som lovgivningsmagten selv kan lovgive om, herunder også med hensyn til emner, hvor lovgivningsmagten er afskåret fra at delegere lovgivningskompetence til den udøvende magt, eksempelvis fastsættelse af skatter og afgifter, jf. grundlovens § 43, jf. Max Sørensen 1973 s. 310.
(...)
...international organisation at træffe konkrete beslutninger i henhold til generelle forskrifter, som er bindende for de berørte borgere, og til i øvrigt at gennemføre disse forskrifter i forhold til borgerne. Jf. også herved Hjalte Rasmussen 2006 s. 204 f. om faktisk forvaltningsmyndighed, som almindeligvis antages at falde »neden for« grundlovens § 20.
(...)
Også dømmende myndighed kan overlades til en international organisation efter grundlovens § 20. Det kan således overlades til et internationalt organ at afgøre retstvister med bindende virkning for sagens parter.
(...)
...valgbarhed og grundlovens § 16 om Folketingets og regeringens kompetence til at rejse rigsretstiltale) er så snævert forbundet med forfatningens samlede struktur, at de næppe kan overlades i medfør af grundlovens § 20, selv om de i øvrigt tilkommer rigets myndigheder, jf. herom Zahle 2001 s. 267 f. samt Michael H. Jensen og Jørgen Albæk Jensen 1991 s. 287.
(...)
- Side 252 -
Om den manglende adgang til at overlade kompetencen efter grundlovens § 20, se straks nedenfor.
Af grundlovens § 20, stk. 1, fremgår, at beføjelser, der efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, kun kan overlades til en international organisation »i nærmere bestemt omfang«.
(...)
Forarbejderne til grundlovens § 20 indeholder ikke en nærmere præcisering af dette bestemthedskrav. Det er dog klart, at overladelse af al lovgivende kompetence, af al udøvende kompetence eller af al dømmende kompetence ikke er overladelse »i nærmere bestemt omfang«.
(...)
- Side 253 -
...mellemfolkelige myndighed, jf. herved det vedtagne lovforslag (nr. 29) om omdannelse af retsforbeholdet til en tilvalgsordning, der blev forkastet ved folkeafstemningen den 3. december 2015, hvor 53,1 pct. af de deltagende vælgere stemte nej, mens 46,1 pct. stemte ja. Stemmeprocenten var 70,6. De to netop nævnte tilfælde kan betegnes som latent overladelse.
Overladelse af beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, skal efter grundlovens § 20, stk. 1, ske til »mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde«.
(...)
- Side 254 -
...for borgerne, men hvor denne virkning udelukkende følger af dansk lov, jf. Zahle 2001 s. 257 ff. Denne opfattelse harmonerer ikke med begrundelsen for nødvendigheden af indsættelsen af grundlovens § 20, nemlig at retlig myndighed over for borgerne udøves af de organer, der direkte er indsat ved grundloven, jf. indledningsafsnittet til dette kapitel.
(...)
...organisationer, jf. Max Sørensen 1973 s. 312 f., Jens Hartig Danielsen 1999, s. 75 ff., og Germer 2012 s. 254. I Maastricht-dommen fra 1998 fastslog Højesteret (i præmis 9.9), at der ikke var grundlag for at antage, at loven om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber var i strid med en grundlovsmæssig forudsætning om en demokratisk styreform.
(...)
- Side 255 -
...kompetence, som strider mod grundlovens materielle indhold, herunder bestemmelser til beskyttelse af borgene i forhold til statsmagten. Det må på denne baggrund antages, at der efter grundlovens § 20 ikke kan overlades dømmende magt til et organ, der ikke besidder en uafhængighed, der i det væsentlige svarer til danske domstoles, jf. herved grundlovens § 64.
(...)
...»mellemfolkelig retsorden og samarbejde«, hvorefter man udtalte, at det må anses for forudsat i grundloven, at der ikke kan ske overladelse af beføjelser i et sådant omfang, at Danmark ikke længere kan anses for en selvstændig stat. Højesteret tilføjede, at fastlæggelsen af grænserne herfor i helt overvejende grad må bero på overvejelser af politisk karakter.
(...)
...udstede generelle retsakter, udøve administrativ myndighed eller afgøre retstvister med umiddelbar virkning her i landet. En sådan overladelse kræver grundlovsændring, idet grundloven bygger på den forudsætning, at danske myndigheder har en enekompetence til at udøve myndighedsbeføjelser inden for det danske territorium, jf. Max Sørensen 1973 s. 308 f.
- Side 256 -
...efter grundlovens § 88. Det blev med grundlovens § 20 derfor bestemt, at overladelse af forfatningsretlige beføjelser kan ske ved lov. Men da en overladelse kan have stor praktisk og principiel betydning for det danske samfund, blev det samtidig bestemt, at vedtagelse af en lov herom kræver bredere tilslutning end til vedtagelse af almindelige love.
(...)
...en sådan lov om overladelse af forfatningsretlige beføjelser til en international organisation. Den ene mulighed er, at et lovforslag herom opnår et flertal på mindst fem sjettedele af Folketingets medlemmer. Dette krav om kvalificeret flertal betyder, da Folketinget har 179 medlemmer, at mindst 150 folketingsmedlemmer skal stemme for lovforslaget.
(...)
...lovforslaget gennemføres ved, at det af regeringen forelægges til en folkeafstemning efter reglerne i grundlovens § 42. Dette betyder, at hvis lovforslaget ikke forkastes af et flertal af de i folkeafstemningen deltagende vælgere, der udgør mindst 30 procent af samtlige stemmeberettigede, står lovforslaget ved magt og kan stadfæstes af regeringen.
(...)
- Side 257 -
...er opnået et flertal på fem sjettedele af Folketingets medlemmer til overladelsen, hjemler grundloven imidlertid, at der kan afholdes en bindende folkeafstemning om et i lovsform givet folketingssamtykke efter grundlovens § 19 til indgåelse af en traktat, til hvis opfyldelse det er nødvendigt at overlade beføjelser til en international organisation.
(...)
...retsgrundlag for afholdelse af en bindende folkeafstemning om Danmarks indgåelse af traktaten efter grundlovens § 42. Det fremgår således af grundlovens § 42, stk. 6, 2. pkt., at et folketingssamtykke efter grundlovens § 19 afgivet i lovsform ikke kan komme til folkeafstemning, medmindre det ved særlig lov bestemmes, at en sådan afstemning skal finde sted.
Grundlovens § 20 skal ikke blot følges, hvor Danmark ønsker medlemskab af en international organisation, der efter den pågældende traktat kan udøve myndighed med direkte virkning i medlemsstaterne (eller evt. andre beføjel-
(...)
- Side 258 -
ser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder). Grundlovens § 20 skal også følges, hvor der foretages ændringer i en traktat, som allerede er gennemført i medfør af grundlovens § 20, såfremt disse ændringer indebærer, at Danmark skal overlade yderligere suverænitet til organisationen.
(...)
...(Lissabon-dommen), jf. præmis 2.a, hvor det yderligere anføres, at det derimod ikke er nødvendigt at anvende proceduren efter grundlovens § 20, hvis traktatændringen kun indeholder en præcisering vedrørende de beføjelser, som allerede tidligere i medfør af lov vedtaget i overensstemmelse med proceduren i § 20 er overladt til den mellemfolkelige myndighed.
(...)
Der er ikke grundlag for at antage, at der gælder en bagatelgrænse for anvendelse af grundlovens § 20 ved overladelse af yderligere beføjelser, jf. Jørgen Steen Sørensen 2013 s. 505 ff.
(...)
...20-lov må anses for bristet med den virkning, at lovens overladelse af beføjelser må anses for bortfaldet, således at der som følge heraf må gennemføres en ny § 20-procedure, selvom der ikke overlades nye beføjelser omfattet af grundlovens § 20, jf. herved Zahle 2 2001 s. 275 f., Per Lachmann 2012 s. 262 ff. og Jørgen Steen Sørensen 2013 s. 509 ff.
(...)
- Side 259 -
delsesloven, men ved en ændringslov vedtaget efter proceduren i grundlovens § 20. I dommen udtalte Højesteret på linje med ovenstående følgende:
(...)
...beføjelser til en mellemfolkelig organisation skal iværksættes en ny procedure efter grundlovens § 20, når der sker ændringer i den mellemfolkelige myndigheds organisering, arbejdsmåde, afstemningsregler og forvaltning i øvrigt. Det er da også således, bestemmelsen konsekvent har været forstået og anvendt af skiftende regeringer og af Folketinget.«
(...)
...identitet. Et sådant tilfælde må ligestilles med tilfælde, hvor beføjelser overlades til en anden mellemfolkelig myndighed. En ny § 20-procedure kan også være nødvendig, hvis der er tale om ændringer i forvaltningen af tidligere overladte beføjelser, som strider mod, hvad der måtte være bestemt herom i den § 20-lov, som overladelsen er sket i henhold til.«
...godkendt ved en folkeafstemning efter grundlovens § 42, kan de overladte beføjelser altid tilbagekaldes helt eller delvis ved en almindelig lov. Det siges direkte i Forfatningskommissionens bemærkninger til grundlovens § 20, at der »i kommissionen har været enighed om, at såfremt en suverænitetsbeføjelse, som rigsdagen tidligere har overladt til en
- Side 260 -
...grundlovens § 20 sig imellem grundlovens § 19 og grundlovens § 88. Grænsefladen nedad mod grundlovens § 19 henholdsvis opad mod grundlovens § 88 er afgørende for, hvilke procedurer der skal følges i forbindelse med indgåelse af traktater. Oversigtspræget kan der siges at eksistere fire forskellige situationer svarende til fire forskellige traktattyper:
(...)
Traktater, der kræver iagttagelse af grundlovens § 20: Hvis en traktat ikke blot stiller folkeretlige krav til Danmark, men kræver overladelse af suverænitet til en international organisation – således at denne i nærmere bestemt omfang kan udøve lovgivende, udøvende eller dømmende magt med
(...)
- Side 261 -
...folkeafstemning efter grundlovens § 42, jf. grundlovens § 20, stk. 2, 2. pkt.4 Traktater, der kræver en grundlovsændring: En traktat, der indebærer overladelse af forfatningsretlige beføjelser, der efter deres karakter eller omfang ikke kan overlades efter grundlovens § 20, kan alene gennemføres efter proceduren for grundlovsændringer efter grundlovens § 88.
Per Lachmann: Grundlovens § 20 og traktater, der ændrer EU*s institutioner, Juristen, 2012, s. 259-273.