Forfattere: Kenneth Schmidt Rasmussen
Udgivelsesdato: 12. oktober 2021
ISBN: 9788757451047
- Side 52 -
Ikke-offentliggjorte forarbejder kan alt andet lige ikke tale med samme vægt, som de forarbejder, som Forfatningskommissionen fandt skulle offentliggøres. Det ikke-offentliggjorte materiale kan dog bidrage til et helhedsindtryk af grundlovens § 20, samt illustrere Forfatningskommissionens medlemmers intentioner med bestemmelsen.
...pågældende bestemmelses ordlyd. Det fremgår af grundlovens § 20, stk. 1, at de beføjelser, der efter bestemmelsen i nærmere bestemt omfang kan overlades til internationale organisationer ved lov er »beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder«. Hvad der nærmere skal forstås ved ordene »beføjelser« og »rigets myndigheder«, kvalifi-
(...)
- Side 53 -
ceres ikke yderligere i bestemmelsens ordlyd. Ordlyden kan derfor ikke i sig selv give tilstrækkeligt belæg for at vurdere, hvilke beføjelser der kan overlades i medfør af grundlovens § 20.
(...)
...også af central betydning ved fortolkningen af grundlovens bestemmelser. Forarbejderne kan nærmere belyse det konkrete indhold af en bestemmelse, herunder forståelsen af bestemte ord, udtryk mv., samt illustrere grundlovgivers intentioner med bestemmelsen. Bemærkningerne til grundlovens § 20 bidrager nærmere til forståelsen, idet der anføres følgende:
(...)
...den lovgivende, udøvende og dømmende myndighed. I umiddelbar forlængelse heraf anføres det, at det næppe vil »være muligt at foretage en snævrere afgrænsning« af, hvilke beføjelser der skulle kunne overlades. Som begrundelse herfor anføres det, at grundlovgiver ikke kunne forudsige, hvordan det internationale samarbejde ville udvikle sig i fremtiden.
(...)
Max Sørensens responsum af 18. maj 1952, som udgør en del af forarbejderne til grundlovens § 20, kan bidrage yderlige-
(...)
- Side 55 -
som et udtryk for, at det ikke var hensigten, at samtlige af de i grundloven indeholdte beføjelser skulle kunne overlades i medfør af grundlovens § 20.
...blive brugt til at overlade betydelige mængder suverænitet, herunder på det militære og indenrigspolitiske område, og særligt til USA.5454. Se hertil bl.a. Rigsdagstidende 1952-53, Forhandlinger i Folketinget, sp. 2287 ff., 2644 ff. og 2724 ff., samt Rigsdagstidende 1952-53, Overordentlig samling, Forhandlinger i Folketinget, sp. 109 ff. og 128 ff.
(...)
...ikke at kunne spores en principiel diskussion om, hvilke beføjelser der skulle kunne overlades. Der forekommer dog få udtalelser, hvor spørgsmålet delvist berøres. Udgangspunktet for dette afsnit er en kronologisk gennemgang af de udtalelser, som kan bidrage nærmere til forståelsen af, hvilke beføjelser der kan overlades i medfør af grundlovens § 20.
(...)
- Side 56 -
...grundlovens § 20 muliggør »afgivelse af landets suverænitet ved at overgive visse beføjelser til overstatslige myndigheder«.5656. Rigsdagstidende 1952-53, Folketingets forhandlinger, sp. 2255. Jørgen Jørgensen kom heller ikke en egentlig afgrænsning nærmere, men forudsatte tilsvarende, at det alene var »visse« beføjelser, der skulle kunne overlades.
(...)
Esther Malling Pedersen, Venstre, udtalte senere, at grundlovens § 20 »nævner overdragelse af visse beføjelser til mellem-
(...)
- Side 57 -
...Venstre, udtalte herefter, at grundlovens § 20 muliggør »overførelse af visse statsfunktioner til en overstatslig myndighed«.6060. Rigsdagstidende 1952-53, Landstingets forhandlinger, sp. 555. Per Federspiel kom dog ikke en egentlig afgrænsning nærmere, og hvad der nærmere skulle forstås ved udtrykket »visse statsfunktioner«, forekommer derfor uklart.
(...)
Efter nyvalget udtalte Aksel Larsen, Danmarks Kommunistiske Parti, sig igen om, hvad grundlovens § 20 ville kunne benyttes til, idet han udtalte følgende:
(...)
- Side 58 -
...samtlige af de i grundloven indeholdte beføjelser. Aksel Larsen er det eneste rigsdagsmedlem, som foretog en egentlig afgrænsning ved at henvise til, at der i medfør af grundlovens § 20 kunne overlades lovgivende myndighed, administrativ myndighed og domstolsmyndighed. Den administrative myndighed var ifølge Aksel Larsen både indenrigs og udenrigs.
- Side 59 -
kommissionen«.6363. Rigsdagstidende 1952-53, Folketingets forhandlinger, sp. 2726. Referater fra Forfatningskommissionens møder kan derfor anses for ikke-offentliggjorte forarbejder til grundlovens § 20. Det er klart, at materialet ikke kan tale med samme vægt som det materiale, som Forfatningskommissionen fandt skulle offentliggøres.
(...)
...grundlovens § 20 »således, at den tog sigte på afgivelse af såvel inden- som udenrigspolitiske beføjelser«.6464. Referat af 4. møde i Forfatningskommissionens 5. udvalg af 28. oktober 1952. Aksel Larsen, som også var en del af Forfatningskommissionen, gjorde som nævnt dette synspunkt gældende i forbindelse med behandlingen af grundlovsforslaget i Rigsdagen.
(...)
- Side 62 -
...udøvende og dømmende myndighed, samt overladelse af de i grundloven indeholdte særlige beføjelser. Denne opfattelse synes – ligesom alt andet hvad Max Sørensen udtalte om bestemmelsen – at have været blevet lagt til grund af Forfatningskommissionen, idet spørgsmålet om, hvilke beføjelser der skulle kunne overlades, ikke blev drøftet på senere møder.
(...)
...grundlovens § 20, som skulle udgøre grundlaget for de bemærkninger, der i grundlovsforslaget skulle knyttes til bestemmelsen. Memorandummet udgjorde en sammenskrivning af Max Sørensens responsum og den ovenfor refererede udtalelse, men blev dog forkortet i de endelige bemærkninger.6969. Max Sørensens memorandum til Forfatningskommissionen af 7. januar 1953.
Det kan konstateres, at forarbejderne til grundlovens § 20 indeholder visse bidrag til belysningen af spørgsmålet om, hvad der nærmere ligger i begrebet »beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder«. I bemærkningerne til grundlovens § 20 anføres det, at der ved »rigets myndighe-
(...)
- Side 63 -
...de myndighedsfunktioner, der er anført i grundlovens § 3. Hvad der nærmere skal forstås ved udtrykkene »visse (...) beføjelser« og »nærmere bestemte beføjelser« forekommer uklart, men kan måske ses som et udtryk for, at ikke det ikke var tanken, at samtlige af de i grundloven indeholdte beføjelser skulle kunne overlades i medfør af grundlovens § 20.
(...)
- Side 64 -
...henvise til grundlovens § 3, og dels at henvise til grundlovens særlige beføjelser. Max Sørensen konkluderede, at grundlovens § 20’s beføjelsesbegreb var tænkt i sin videste betydning, og at en snævrere afgrænsning let ville få et tilfældigt præg af hensyn til, at man ikke vidste, hvordan det internationale samarbejde ville udvikle sig i fremtiden.
(...)
...tilkommer de myndighedsorganer, der er henvist til i grundlovens § 3 (Folketinget, kongen og domstolene). Derudover støttes en vid afgrænsning af det forhold, at grundlovgiver afstod fra at foretage en snæver afgrænsning af, hvilke beføjelser der skulle kunne overlades. Begrundelsen herfor var antageligt et ønske om en vid bestemmelse, der muliggjorde
(...)
- Side 65 -
...at det kun var »visse« eller »dele« af de beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder, der skulle kunne overlades. Den nærmere forståelse af disse udtalelser forekommer uklar, men kan dog ses som udtryk for, det ikke var hensigten, at samtlige af de beføjelser, der tilkommer »rigets myndigheder«, skulle kunne overlades i medfør af grundlovens § 20.
...forudsætning ofte omtalt, og dette spørgsmål refererer til, hvorfor bestemmelsen var nødvendig at indføre. Forudsætningen for indførslen af grundlovens § 20 har en nær tilknytning til formålet med bestemmelsen, og gennemgås derfor indledningsvist. Efterfølgende undersøges det, om der kan udledes nogle mere sikre formålsbetragtninger af forarbejder-
(...)
- Side 66 -
ne, herunder hvilke tanker grundlovgiver gjorde sig om rækkevidden af bestemmelsen i grundlovens § 20.
...indførslen af bestemmelsen i sit responsum, idet han anførte, at hvis man ikke indsatte en bestemmelse i grundloven om suverænitetsoverladelse, ville en dansk tiltrædelse af traktater, der indebar en sådan overladelse, forudsætte en grundlovsændring.7272. Max Sørensens responsum som optrykt i betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, s. 124 f.
(...)
...hvorved der oprettedes myndigheder, der tillagdes beføjelser, som ellers henhørte under den nationale suverænitet.7373. Betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, s. 31. Forudsætningen blev også lagt til grund af statsminister Erik Eriksen, der i sin fremsættelsestale for Folketinget udtalte, at Danmark efter den gældende grundlov ikke
(...)
- Side 67 -
I den afsluttende fase af Folketingets forhandlinger præciserede Jørgen Jørgensen, Det Radikale Venstre, forudsætningen for indførslen af grundlovens § 20, idet han udtalte følgende:
- Side 68 -
...Sørensen har senere i sin anmeldelse af Paul H. Fischers disputats anført, at baggrunden for indførslen af grundlovens § 20 er den konstitutionelle betydning, som det har, at beføjelser over for borgerne udøves af de af grundloven indsatte ansvarlige organer. For lovgivningens vedkommende gennem det folkevalgte organs beslutning, for forvaltningens ved-
(...)
- Side 69 -
...ministrenes ansvar over for folkerepræsentationen og for retsplejens vedkommende gennem de af grundloven instituerede uafhængige domstole. Denne begrundelse er ifølge Max Sørensen det ledende motiv, der må præge fortolkningen af grundlovens § 20.8080. Max Sørensen i Juristen 1957, s. 492. Se for tilsvarende betragtninger Max Sørensen 1973, s. 308 f.
(...)
...1999, s. 37. Ifølge Jens Hartig Danielsen må det »i dag anerkendes, at fremhævelsen af, at den danske grundlov er baseret på den forudsætning, at myndighedsudøvelse kun kan ske under ansvar efter det danske forfatningssystem«, og at dette »knytter sig til legalitetsprincippet«.8585. Jens Hartig Danielsen i Jens Hartig Danielsen (red.) 2013, s. 420.
(...)
- Side 70 -
deliggøre, at grundlovens § 20 særligt tager sigte på overladelse af beføjelse til at udøve myndighed med direkte virkning over for borgere og virksomheder.
...forudsætningen for indførslen af grundlovens § 20 var, at den tidligere grundlov ikke muliggjorde suverænitetsoverladelse til internationale organisationer. Det må som anført ovenfor undersøges, om der af forarbejderne kan udledes nogle mere sikre formålsbetragtninger, herunder bl.a. hvilke tanker grundlovgiver gjorde sig om bestemmelsens rækkevidde.
(...)
...kontrol med atomenergien.8686. Betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, s. 31. Planen om en international kontrol med atomenergien blev dog i første omgang ikke til noget, idet USA’s og Sovjetunionens forslag hertil var uforenelige.8787. Max Sørensens responsum som optrykt i betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, s. 124.
- Side 75 -
...forene alle de kræfter, der nu koncentreres om oprustningen, i et genopbygningsarbejde i fredens tjeneste«. Dette var ifølge P.N. Petersen »en tanke, der næsten får det til at svimle for det slægtled, der har oplevet to verdenskrige med alle de ulykkelige følger vi daglig har for øje«.9898. Rigsdagstidende 1952-53, Landstingets forhandlinger, sp. 471.
(...)
- Side 76 -
...at foretage en snæver afgrænsning af, hvilke beføjelser der skulle omfattes af grundlovens § 20, da man ikke kunne forudsige, hvordan det internationale samarbejde ville udvikle sig. Grundlovgivers intention med grundlovens § 20 støtter en antagelse om, at grundlovgiver ønskede at tillægge lovgiver vide rammer i adgangen til at overlade suverænitet.
- Side 77 -
...proceduren foreskrevet i grundlovens § 88. At der er tale om en undtagelsesbestemmelse vil herefter have den betydning, at der fortolkningsmæssigt må faldes tilbage til udgangspunktet, hvorefter en beføjelse ikke kan overlades uden en grundlovsændring, hvis der ikke kan findes støtte for at beføjelsen er omfattet af bestemmelsen i grundlovens § 20.
(...)
...grundlovens § 20 alene tager sigte på overladelse af beføjelse til at skabe umiddelbart virkende forpligtelser og rettigheder for borgere og virksomheder. Dette kan dog ikke tiltrædes, idet forudsætningen har et videre sigte end dette. Hvis der f.eks. overlades beføjelse til at indgå traktater, brydes der tilsvarende med det af grundloven etablerede
(...)
- Side 78 -
...til ansvar for det internationale organs udøvelse af traktatindgåelsesbeføjelsen. Det kan derfor ikke alene ud fra denne begrundelse sluttes, at grundlovens § 20 alene muliggør overladelse af beføjelse til at skabe umiddelbart virkende forpligtelser og rettigheder for borgere og virksomheder. Dette synspunkt modvejes da også af bestemmelsens formål.
(...)
...generelt bestemmelsen for at være nødvendig for at udbygge det fredelige internationale samarbejde på det politiske, økonomiske, sociale og kulturelle område. Det står klart, at det har været vigtigt for grundlovgiver at sikre, at Danmark skulle have mulighed for at deltage i det internationale samarbejde på lige fod med de øvrige europæiske stater.
(...)
...Schuman-planen fra 1950, præamblen til Kul- og Stålfællesskabstraktaten, samt præamblen til traktaten om Det Europæiske Forsvarssamfund. Det vides ikke om grundlovgiver havde adgang til disse dokumenter, men det fremgår dog klart af forhandlingerne, at en klar majoritet af rigsdagsmedlemmerne var bevidste om udviklingen i det internationale samarbejde.
(...)
- Side 79 -
...afgrænsning af, hvilke beføjelser der skulle omfattes af grundlovens § 20, da man ikke kunne forudsige, hvordan det internationale samarbejde ville udvikle sig i fremtiden. Det var således ikke grundlovgivers intention at lægge stramme bånd på lovgivers mulighed for at deltage i internationalt samarbejde. Tværtimod skulle lovgiver tillægges vide rammer.
...en samlebetegnelse for det materiale, der er lagt til grund ved udarbejdelsen af lovgivning omfattet af grundlovens § 20. Det er vigtigt at bemærke, at lovgivningspraksis ikke har karakter af efterarbejder, da lovgivningsmagten ikke er grundlovgiver. Det er dog relevant at undersøge nærmere, hvordan grundlovens § 20 er blevet fortolket af lovgiver.
(...)
...har særligt Justitsministeriet igennem tiden behandlet en række væsentlige spørgsmål i takt med, at spørgsmålene har meldt sig i praksis. Indholdet af disse redegørelser har i de konkrete tilfælde udgjort en del af grundlaget for lovgivningsmagtens stillingtagen til anvendelsen af grundlovens § 20, idet redegørelserne har været vedlagt som bilag til
(...)
- Side 80 -
lovforslag, hvor grundlovens § 20 har været anvendt eller overvejet anvendt.
...tiltrædelsesloven blev fremsat af ministeren for europæiske markedsanliggender den 15. marts 1972. I sin fremsættelsestale påpegede ministeren, at det var første gang, at Folketinget i henhold til grundlovens § 20 blev anmodet om at overlade beføjelser til en international organisation.106106. Ibid., sp. 3629-50 og Folketingstidende 1971-72, tillæg A, sp. 3237 ff.
(...)
- Side 81 -
...en henvisning til den enkelte traktats bestemmelser. Ved Danmarks tiltrædelse af EF i 1972 bestemte tiltrædelseslovens § 2 således, at EF’s institutioner, i det omfang det er fastsat i traktaterne mv., kan udøve »beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder«. Denne formulering er bibeholdt ved senere ændringer af tiltrædelsesloven.
(...)
- Side 82 -
...at tillægge mellemfolkelige myndigheder beføjelser, der ikke uden grundlovsændring ville kunne tillægges danske myndigheder«. Som et eksempel herpå anføres det, at grundlovens § 20 f.eks. ikke vil kunne anvendes til at tillægge »andre end danske statsborgere valgret til det danske folketing«.108108. Justitsministeriets redegørelse af 1972, s. 95 f.
(...)
Justitsministeriet vurderede herefter, at tiltrædelseslovens § 2 blot gentog grundlovens afgrænsning af de beføjelser, der kan overlades, og at det derfor var givet, at der ikke ved forslaget blev overladt andre beføjelser end dem, der kunne overlades efter grundlovens § 20.109109. Ibid., s. 97.
...senere EU – blevet ændret flere gange. Danmark har opfyldt de fleste traktatændringer vedrørende det EU-retlige samarbejde gennem lovgivning vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure. Grundlovens § 20 er dog anvendt i forbindelse med Danmarks tilslutning til Maastricht-traktaten og Edinburgh-afgørelsen i 1993 samt Amsterdam-traktaten i 1998.
(...)
- Side 83 -
...med virkning for private individer og virksomheder«. Ifølge Justitsministeriet »[forudsætter] overladelse (...) af beføjelse til at afslutte overenskomster på alle medlemsstaternes vegne i visse tilfælde også anvendelse af grundlovens § 20«.110110. Justitsministeriets redegørelse af 1992 som optrykt i Folketingstidende 1991-92, tillæg B, sp. 1957.
(...)
- Side 85 -
...været gennemført en række ændringer i retsgrundlaget for EF og EU siden Danmarks tiltrædelse i 1972. De fleste af disse ændringer har ikke nødvendiggjort anvendelse af grundlovens § 20. Det gælder f.eks. Budgettraktat II fra 1975, Den Europæiske Fælles Akt fra 1986, Nice-traktaten fra 2001, og Lissabon-traktaten fra 2009. Fælles for disse ændringer
- Side 86 -
Grundlovens § 20 har primært været anvendt i forbindelse med EU-samarbejdet, men som anført har bestemmelsen også været anvendt i forbindelse med tiltrædelsen og gennemførslen af traktater om patentregulering og luftfart.
(...)
- Side 87 -
...som hvis meddelt af danske myndigheder, er en beføjelse, der tilkommer »rigets myndigheder« i medfør af grundlovens § 20. Det anføres derudover, at den administrative og judicielle kontrol i forbindelse med udstedelsen af disse patenter udelukkende udøves af organer med tilknytning til Den Europæiske Patentmyndighed.119119. Ibid., sp. 3738 og 3751.
(...)
...Patentmyndigheds mulighed for på patenthaverens begæring at beslutte at begrænse eller ophæve et europæisk patent, er omfattet af grundlovens § 20. Det blev lagt til grund, at disse beføjelser ikke kunne anses for overladt ved 1989-loven om ratifikationen af den europæiske patentkonvention.120120. Folketingstidende 2005-06, tillæg A, sp. 3077 og 3085.
(...)
- Side 88 -
...EF-patenter, der skal respekteres her i landet på linje med patenter meddelt af den danske patentmyndighed. Derudover henvises der til, at den administrative og judicielle kontrol i forbindelse med EF-patenter vil blive udøvet af fællesorganer med tilknytning til Den Europæiske Patentmyndighed.121121. Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp. 261 og 286.
(...)
...private er parter, om patenter, der er omfattet af domstolens kompetence. På denne baggrund blev det vurderet, at en dansk tilslutning af patentdomstolsaftalen ville indebære overladelse af beføjelser som omtalt i grundlovens § 20.122122. Folketingstidende 2013-14, tillæg A, L 22 som fremsat. Se derudover Justitsministeriets redegørelse af 2013, s. 20.
(...)
Ud over patentregulering er grundlovens § 20 også blevet anvendt i forbindelse med tiltrædelsen og gennemførelsen af en traktat om luftfart. Danmark er medlem af Eurocontrol, som har til formål at skabe en ensartet lufttrafikledelse for såvel civile som militære luftrumsbrugere. Dette opnås ved at harmo-
(...)
- Side 89 -
...umiddelbart, dvs. uden danske myndigheders mellemkomst, at udstede administrative påbud til bl.a. private luftfartøjsbrugere i Danmark. I forbindelse med Danmarks ratifikation af denne protokol blev det lagt til grund, at en dansk tiltrædelse af denne ændringsprotokol var omfattet af grundlovens § 20.123123. Folketingstidende 1997-98, tillæg A, sp. 1480.
(...)
...Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp. 5774 (Dyreværnsloven), Folketingstidende 1993-94, tillæg A, sp. 1745 f. (Eurocontrol I), og Folketingstidende 2000-01, tillæg A, sp. 516 ff. (International Straffedomstol). Disse overvejelser bidrager ikke yderligere til en nærmere forståelse af, hvilke beføjelser der principielt kan overlades i medfør af grundlovens § 20.
Grundlovens § 20 har særligt været anvendt i forbindelse med det danske medlemskab af EF og senere EU. I forbindelse med Danmarks indtræden i EF i 1972 blev Max Sørensen anmodet om at afgive et responsum til Folketingets Markedsudvalg. Max Sørensen udtalte sig generelt på linje med antagelserne i den retsvidenskabelige litteratur, men gjorde dog særligt gæl-
(...)
- Side 90 -
...dømmende myndighed. Det synes derudover at have været lagt til grund, at beføjelser, der tilkommer regeringen som prærogativer, kan overlades i medfør af grundlovens § 20. Det er uklart, om det generelt antages, at samtlige regeringsprærogativer kan overlades i medfør af grundlovens § 20. Der henvises konkret til regeringens udenrigskompetence og møntret.
(...)
...næppe siges at have taget nærmere stilling til spørgsmålet om, hvilke beføjelser der principielt kan overlades i medfør af grundlovens § 20. En fortolkning af grundlovens § 20, hvorefter samtlige af grundlovens regeringsprærogativer er omfattet, kan derfor ikke begrundes med det synspunkt, at en sådan fortolkning er lagt til grund i lovgivningspraksis.
- Side 91 -
...var kommet til eksistens. Højesteret udtalte, at det »så længe en lov ikke er kommet til eksistens, ligger udenfor domstolenes kompetence at afgøre, om den af regeringen og Folketinget fastlagte fremgangsmåde for behandlingen af lovforslaget og om forslaget i sig selv måtte være i strid med grundlovens bestemmelser«.126126. U 1972.903 H, s. 904 f.
- Side 92 -
...tiltaget sig en omfattende retsskabende funktion. Derudover gjorde sagsøgerne gældende, at suverænitetsoverladelsen havde et sådant omfang og en sådan karakter, at den stred mod grundlovens forudsætning om en demokratisk styreform. Sagsøgerne gjorde som støtte herfor gældende, at overladelsen havde medført en mod grundloven stridende forskydning af
(...)
- Side 93 -
...kvalificerede procedure efter grundlovens § 20 er nødvendig i det omfang, det overlades til en international organisation at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direkte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå traktater med andre stater.
(...)
- Side 94 -
...Højesteret, at det følger af bestemthedskravet og domstolenes adgang til at efterprøve loves grundlovsmæssighed, at danske domstole ikke kan fratages adgangen til at efterprøve om en EU-retsakt er forenelig med den ved tiltrædelseslovens foretagne suverænitetsoverladelse (præmis 9.6).131131. Ibid., s. 871 f. Disse præmisser behandles særskilt nedenfor.
(...)
...retsvidenskabelige teori udtalte Højesteret, at der ikke kan overlades beføjelse til at vedtage retsakter, der strider mod grundlovens materielle indhold, idet »rigets myndigheder« ikke selv besidder en sådan beføjelse. Derudover udtalte Højesteret, at det ikke kan overlades til den internationale organisation selv at bestemme omfanget af sine beføjelser.
(...)
...bl.a. beføjelsen til at indgå traktater. Højesteret lagde i sin fortolkning til grund, at grundlovgiver tilsigtede at give lovgiver vide rammer i adgangen til at overlade suverænitet. Begrundelsen herfor synes ifølge Højesteret at være, at grundlovgiver ikke foretog nogen snævrere afgrænsning af, hvilke beføjelser der skulle omfattes af bestemmelsen.
(...)
- Side 95 -
...Dommerne tog i deres votum udgangspunkt i sagens konkrete problemstillinger, herunder særligt bestemthedskravets forenelighed med hjemmelsbestemmelsen i den daværende art. 235, samt EU-Domstolens dynamiske fortolkningsstil. Den nærmere grænse for, hvilke beføjelser der kan overlades i medfør af grundlovens § 20, blev derfor ikke drøftet indgående.
...bestemmelse ikke var blevet fulgt. I U 2011.984 H fastslog Højesteret, at sagen kunne prøves ved domstolene med den begrundelse, at uenigheden i sagen angik lovgivningskompetence inden for »en række almene og væsentlige livsområder« og dermed forhold, som var af afgørende betydning for den danske befolkning i almindelighed.132132. U 2011.984 H, s. 998.
(...)
- Side 96 -
af grundlovens § 20, idet begge instanser alene gentog Højesterets indledende udtalelse i Maastricht-sagen.133133. U 2013.1451 H, s. 1509 og 1515 f.
...udgangspunkt ikke uden Folketingets samtykke kan anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat. Sagsøgerne havde endvidere nedlagt den subsidiære påstand, at beslutningen om at stille danske militære styrker til rådighed for en multinational indsats i Irak under USA’s centralkommando indebar en suverænitetsoverladelse i strid med grundlovens § 20.
- Side 97 -
Efter en gennemgang af den foreliggende retspraksis kan det konstateres, at domstolene anser kerneområdet for grundlovens § 20 for at være overladelse af beføjelse til at udøve lovgivende, udøvende og dømmende magt med direkte virkning her i landet. På linje med den retsvidenskabelige teori anser
(...)
- Side 98 -
...beføjelser«. Som eksempel på en sådan beføjelse fremhæver domstolene, at det er muligt at overlade beføjelse til at indgå traktater på den danske stats vegne. Denne udtalelse bekræfter antagelsen om, at grundlovens § 20 ikke alene tager sigte på overladelse af beføjelse til at skabe direkte rettigheder og forpligtelser for danske borgere og virksomheder.
(...)
- Side 99 -
teringsprotokollen i sagen kan det konstateres, at de voterende højesteretsdommere generelt anså grundlovens § 20 for at overlade lovgivningsmagten en vid skønsbeføjelse. Den nærmere grænse for, hvilke beføjelser der principielt kan overlades, blev dog ikke drøftet indgående af de voterende højesteretsdommere.
(...)
...en chef fra et andet land. En forudsætning for dette resultat er, at udsendelsen sker til anvendelse i overensstemmelse med et af Folketinget vedtaget mandat, og at de danske militærstyrker fortsat er under dansk kommando, således at det alene er den operative kontrol inden for nogle nærmere bestemte rammer, der delegeres til den udenlandske chef.
Det fremgår af bemærkningerne til grundlovens § 20, at grundlovgiver afstod fra at foretage en snæver afgrænsning af, hvilke beføjelser der skulle kunne overlades til internationale organisationer. I bemærkningerne til grundlovens § 20 anføres således følgende:
(...)
- Side 100 -
...grundede den sig ikke på de overvejelser fra Forfatningskommissionens betænkning, som Højesteret i øvrigt gengav«. Dette synspunkt kan ikke tiltrædes. Efter en gennemgang af voteringsprotokollen i Maastricht-sagen kan det konstateres, at de voterende dommere generelt anså grundlovens § 20 for at overlade lovgivningsmagten en vidtgående skønsbeføjelse.
(...)
Det står klart, at kerneområdet for grundlovens § 20 er overladelse af beføjelse til at forpligte og berettige danske borgere med direkte virkning. Der synes dog ikke at kunne opstilles en doktrin om, at grundlovens § 20 kun kan anvendes til at over-
(...)
- Side 101 -
...og en international organisations myndighed. Dette har støtte i det forhold, at bestemmelsen som forudsætning for sin anvendelse omtaler, at »beføjelser« skal »overlades«. Det har endvidere støtte i retspraksis, idet domstolene anser det for muligt at overlade »andre beføjelser«, herunder beføjelse til at indgå traktater på den danske stats vegne.
Det kan i medfør af grundlovens § 20 overlades til en international organisation at udøve lovgivende myndighed med direkte virkning her i landet. Om den nærmere forståelse heraf udtalte Max Sørensen følgende til Forfatningskommissionen:
(...)
- Side 102 -
...grundlovens § 20.144144. Hjalte Rasmussen antager generelt, at lovgivningsbeføjelse til at berettige borgere og virksomheder falder nedenfor for grundlovens § 20, jf. Hjalte Rasmussen i U 2005B.225, men dog stærkt kritisk hertil Jens Hartig Danielsen i U 2005B.329. Hjalte Rasmussens synspunkt kan ikke tiltrædes. Der gælder dog visse begrænsninger.
(...)
- Side 103 -
...s. 869. Bestemthedskravet udelukker, at et internationalt organ kan overlades beføjelse til at tiltage sig yderligere beføjelser (kompetence til kompetence). De hensyn, der ligger bag den særlige vedtagelsesprocedure i grundlovens § 20, stk. 2, taler dog også for, at det ikke var grundlovgivers intention at muliggøre overladelse af denne beføjelse.
(...)
- Side 104 -
...henhold til gældende lov udøves af kommunale organer som led i disses selvstyre eller af de færøske hjemmestyremyndigheder. Det må dog antages at være en noget nær politik umulighed – uden en nærmere aftale herom – at overlade beføjelser til en international organisation, som allerede er overladt til selvstyremyndighederne igennem selvstyrelovene.
Det kan endvidere i medfør af grundlovens § 20 overlades til en international organisation at udøve administrativ myndighed med direkte virkning her i landet. Om den nærmere forståelse heraf udtalte Max Sørensen følgende til Forfatningskommissionen:
(...)
- Side 105 -
...kan generelt tiltrædes, idet grundlovens § 20 særligt tager på sigte på overladelse af beføjelse til at udøve myndighed over for borgere.154154. Max Sørensen anfører i Juristen 1971, s. 435, at internationale organisationer, der udøver forvaltningsvirksomhed af servicepræget karakter, ikke medfører nogle statsretlige problemer i de enkelte stater.
...her i landet.155155. Michael Hansen Jensen anfører i Jens Peter Christensen m.fl. 2020, s. 255, at der alene kan overlades dømmende magt til et organ, der besidder en uafhængighed, der i det væsentlige svarer til danske domstoles, jf. herved grundlovens § 64. Om den nærmere forståelse heraf udtalte Max Sørensen følgende til Forfatningskommissionen:
- Side 106 -
...af »rigets myndigheder« vægt på de myndighedsfunktioner (lovgivende, udøvende og dømmende magt) og de myndighedsorganer (Folketinget, kongen og domstolene), der er beskrevet i grundlovens § 3. Ud over de beføjelser, der er indeholdt i grundlovens § 3, indeholder grundloven et stort antal af særlige beføjelser, der kan siges at tilkomme »rigets myn-
(...)
- Side 107 -
...»andre beføjelser«, herunder beføjelse til at indgå traktater. Som konstateret ovenfor har Justitsministeriet generelt antaget, at de beføjelser, der er tillagt regeringen som prærogativer kan overlades i medfør af grundlovens § 20.161161. Se bl.a. Justitsministeriets redegørelse af 1997 som optrykt i FT 1997-98 (2. samling), tillæg B, sp. 1044 f.
(...)
...og den hertil knyttede praksis, kan det konstateres, at der kan findes fortolkningsmæssig støtte for en vid afgrænsning af, hvilke beføjelser der kan overlades i medfør af grundlovens § 20. Ved formuleringen af grundlovens § 20 kom grundlovgiver bevidst ikke nærmere end udtrykket »beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder«,
- Side 108 -
...medfør af grundlovens § 20. Det fremstår klart, at kerneområdet for grundlovens § 20 er overladelse af beføjelse til at forpligte og berettige danske borgere og virksomheder. Det står dog også klart, at grundlovens § 20 har et bredere sigte, og at bestemmelsen derved også muliggør overladelse af beføjelser, som ikke kan siges at have denne karakter.
(...)
...fortolker være påpasselig med at vælge en fortolkning, der begrænser lovgivningsmagtens kompetence, hvis en fortolkning baseret på sædvanligt anerkendte fortolkningsfaktorer ikke kan begrunde en begrænsning. Denne doktrin har sin baggrund i magtfordelingsmæssige synspunkter, hvorefter det demokratisk valgte Folketing bør være overladt en vis frihed til
(...)
- Side 109 -
...grundloven, uden for de sikre tilfælde, lægger på lovgivningsmagtens kompetence.163163. Michael Hansen Jensen 2006, s. 287. I relation til grundlovens § 20 kan det derfor anføres, at fortolkningsmæssig tvivl om, hvorvidt en beføjelse kan overlades i medfør af grundlovens § 20 mest rigtigt bør føre til, at det er muligt inden for grundlovens rammer.
(...)
...grundloven ikke indeholdt en speciel bestemmelse, som muliggjorde dette. Hvis der ikke fortolkningsmæssigt kan findes støtte for, at en beføjelse kan overlades i medfør af grundlovens § 20 kan det derfor modsat anføres, at der mest rigtigt må faldes tilbage til udgangspunktet, hvorefter en overladelse af beføjelsen ikke er mulig uden en grundlovsændring.
(...)
Det var dog ikke grundlovgivers intention at lægge stramme bånd på lovgivers mulighed for at deltage i internationalt samarbejde. Tværtimod skulle lovgiver tillægges vide rammer. Formålet med grundlovens § 20 var at overlade lovgivningsmagten en fuldmagt, men dog antageligt ikke nogen generalfuldmagt.
(...)
...grundlovens § 20 tillægger lovgivningsmagten vide rammer i adgangen til at overlade suverænitet, yder forarbejderne støtte for, at grundlovens § 20 indeholder en kvalitativ grænse. Dette har støtte i det forhold, at Max Sørensen afgrænsede de beføjelser, der skulle kunne overlades med udtryk som »visse af de beføjelser, der efter grundloven normalt
- Side 110 -
...formuleret med henblik på at opfylde et muligt politisk, praktisk behov«.166166. Jens Hartig Danielsen 1999, s. 21. Afhandlingens videre sigte er at undersøge og vurdere nogle af de tvivlsspørgsmål, der kan opstå. I det følgende undersøges det, om lovgivningsmagten er begrænset i adgangen til at overlade visse af de i grundloven indeholdte beføjelser.
(...)
- Side 111 -
...trods af at de formelt set kan siges at tilkomme »rigets myndigheder«. Derudover omtaler grundloven nogle særlige lovgivningsområder, særlige administrative beføjelser, og særlige domstolsbeføjelser. Det undersøges nærmere, om der kan indfortolkes særlige begrænsninger i adgangen til at overlade visse af disse beføjelser i medfør af grundlovens § 20.
(...)
Da der er almindelig enighed om, at der ikke kan opstilles en almindelig beføjelses- eller prærogativlære, må hver beføjelses forhold til grundlovens § 20 principielt vurderes for sig.167167. Peter Germer 2012, s. 39 f., Henrik Hjort Elmquist 2013, s. 633-646, og Jens Peter Christensen m.fl. 2020, s. 212, men modsat Alf Ross I 1980, s. 235 ff.