Forfattere: Henrik Hjort Elmquist
Udgivelsesdato: 27. september 2024
ISBN: 9788757456172
- Side 232 -
Ejendomsretten er beskyttet i grundlovens § 73. Bestemmelsen gør det samtidig muligt at ekspropriere privat ejendom, hvis der betales fuld erstatning. Ved vurderingen af, om der er tale om ekspropriation eller erstatningsfri regulering, skal det undersøges, om der er tale om et ekspropriativt indgreb i en beskyttet rettighed.
(...)
...ministeren, at hensyn til almenvellet, jf. grundlovens § 73, stk. 1, kan kræve, at det offentlige fratager en person fri råderet over egen formue samt egne formuegoder, blot for at overdrage dele af denne råderet til en anden privatperson, hvilket synes at være konsekvensen af de foreslåede regler om forsørgerpligt for samlevende kontanthjælpsmodtagere?«
(...)
»Grundlovens § 73, stk. 1, har følgende ordlyd:
(...)
Det følger af grundlovens § 73, at to overordnede betingelser skal være opfyldt, for at der er tale om, at et indgreb udgør ekspropriation i grundlovens forstand. For det første skal indgrebet være rettet mod ’ejendom’, som er beskyttet efter grundlovens § 73. For det andet skal indgrebet være ekspropriativt (der skal være tale om afståelse).«
(...)
- Side 233 -
...antaget, at bestemmelsen ikke alene beskytter ejendomsret i traditionel forstand. Også begrænsede rådighedsrettigheder, såsom brugsrettigheder, servitutter og panterettigheder samt rettigheder i henhold til private aftaler er beskyttet af grundlovens ejendomsbegreb, jf. således bl.a. Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret, 3. udgave (2003), side 184 f.
(...)
...lovgivningsmagten – uden at der foreligger ekspropriation – kan regulere udøvelsen af de rettigheder, der er beskyttet af grundlovens § 73, idet lovgivningsmagten bl.a. kan opstille almindelige regler om begrænsning i borgernes handlefrihed og i deres råden over, hvad de ejer, jf. Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udg. ved Peter Germer, 1973), side 405.
(...)
»Grundlovens § 73 indebærer, at ekspropriation kun kan finde sted med hjemmel i lov. Hvis der er hjemmel i lov til at foretage ekspropriation, opstiller § 73 de yderligere krav, at ekspropriationen skal være påkrævet af hensyn til almenvellet, og at der betales fuldstændig erstatning.
(...)
- Side 234 -
Efter disse indledende generelle bemærkninger om grundlovens § 73 forholdt Justitsministeriet sig derefter til forslaget om gensidig forsørgelsespligt for ugifte samlevende:
(...)
Det er Justitsministeriets opfattelse, at lovforslaget ikke vil indebære indgreb af ekspropriativ karakter, jf. grundlovens § 73. Lovforslaget vil dermed ikke give anledning til spørgsmål om, hvorvidt hensynet til almenvellet kræver gennemførelse af den foreslåede lovregulering.
(...)
...samlevende er det således alene muligt at ekspropriere, hvis der gives erstatning, og indgrebet sker af hensyn til almenvellet. Endvidere gælder der nogle særlige processuelle regler i den forbindelse. Disse og retsvirkningen i øvrigt af, at der er tale om ekspropriation, omtales også nedenfor. Endelig afsluttes kapitlet med en mere udførlig redegørelse for
(...)
- Side 235 -
...tænkes her på dommen om salg af almene boliger. Ud over at være central i nyere retspraksis om grundlovens § 73 illustrerer dommen også, hvordan henholdsvis lovgiver og domstolene fortolker og anvender bestemmelsen. Der indledes imidlertid med nogle overvejelser om »præamblen« til grundlovens § 73, hvoraf det fremgår, at ejendomsretten er ukrænkelig.
...er ukrænkelig. Formålet med bestemmelsen er dermed tilkendegivet, hvilket består i at sikre, at staten ikke fratager borgerne deres ejendom, uden at der som minimum ydes erstatning. Beskyttelsen af ejendomsretten stammer fra 1849-grundloven og betragtes som en klassisk liberal frihedsrettighed, der på negativ vis afgrænser statsmagtens kompetence.
(...)
...udleder Ross af indledningen til bestemmelserne i grundlovens §§ 71, 72 og 73 visse begrænsninger i brugen af singulære love. Endelig skal nævnes, at Helle Krunke i nyere tid har søgt at indlægge et indhold i indledningen til § 73. Krunke anfører således, at bestemmelsen indebærer en vis beskyttelse mod ekstreme skattestigninger (Krunke, 2010, s. 321).
- Side 236 -
...væsentligt at fastslå, hvornår der er tale om en beskyttet ejendom. Det er således kun et indgreb i en ejendom, der kan indebære ekspropriation. Er der tale om et indgreb i en rettighed, der ikke har karakter af »ejendom« i grundlovens forstand, vil der derimod, uanset indgrebets karakter, ikke være tale om ekspropriation og dermed krav om fuld erstatning.
(...)
Beskrivelsen viser, at grundlovens ejendomsbegreb er vidt. Det omfatter således ikke alene ejendomsret i traditionel forstand, men også f.eks. begrænsede rådighedsrettigheder såsom brugsrettigheder, servitutter og panterettigheder. Herudover antages det, at fordringsrettigheder baseret på aftaler mellem private parter er beskyttet af grundlovens § 73.
(...)
- Side 238 -
...hjemler en særlig billighedserstatning, må være en forudsætning for kravets anerkendelse, at næringsudøvelsen er således konsolideret, at den som en velerhvervet formuerettighed er omfattet af grundlovens ejendomsbegreb. Denne status findes sagsøgerens rederivirksomhed ikke at have opnået, hvorved navnlig henses til virksomhedens kortvarige eksistens.«
(...)
...har hindret sagsøgeren i at fortsætte sin rederivirksomhed, findes herefter at måtte anses for ekspropriativt indgreb overfor sagsøgeren, der som den eneste er ramt af forbudet. Det findes i den forbindelse uden betydning, at sagsøgeren på forhånd var advaret mod at påbegynde sin lovlige virksomhed, og at denne kun har været drevet i kortere tid.«
(...)
...begrunder flertallet ikke, hvorfor der er tale om en beskyttet rettighed, men anfører blot, at »[d]en af sagsøgeren lovligt drevne rederivirksomhed må anses omfattet af bestemmelsen i grundlovens § 73«. Det er dermed uklart, om de med mindretallets ord finder, at der er tale om en »velerhvervet formuerettighed … omfattet af grundlovens ejendomsbegreb«.
(...)
Dommen blev desværre ikke anket til Højesteret og udgør nu en del af gældende ret, som derfor må inddrages ved anvendelsen af grundlovens § 73,
(...)
- Side 239 -
...ikke en forudsætning for at opnå erstatning efter § 73, at en erhvervsvirksomhed udøves i henhold til en udtrykkeligt tildelt nærringsret. Også erhvervsvirksomhed uden særligt næringsbrev er således i et vist omfang beskyttet, hvis der vel at mærke er tale om, at virksomheden aktuelt udøves, og der ikke blot er tale om en mulig potentiel virksomhed.
(...)
...pensionsordning, hvor borgeren selv har indbetalt de beløb, som finansierer ordningen. En sådan ordning har lighed med et indestående på en bankkonto og nyder derfor naturligvis beskyttelse. For så vidt angår blandingsordninger, hvor såvel staten som en borger har bidraget, må resultatet være det samme, derved at borgerens bidrag er beskyttet af grundlovens § 73.
(...)
...Politiske tiltag medfører i mange tilfælde forandringer i fordelingen af statens indtægter og udgifter, og det ville derfor hæmme mulighederne for at gennemføre politiske beslutninger, hvis der ikke måtte ske sådanne forandringer. Hvis man som skatteyder havde et beskyttet retskrav på, at der ikke skete forandringer i forhold til eksempelvis de eksiste-
(...)
- Side 240 -
...hvorimod forventninger om fremtidige rettigheder falder udenfor. I forhold til sociale ydelser og pensionsydelser, der er skattefinansieret, medfører dette, at forfaldne ydelser er omfattet, men at det samme ikke gælder næste måneds ydelse. Ved gennemførelsen af ændringer vil man imidlertid typisk fastsætte en kortere eller længere overgangsordning.
(...)
...ikke udelukkes, at fremtidig retspraksis vil indebære en beskyttelse af rettigheder, som i dag ikke antages at være omfattet af bestemmelsen i grundlovens § 73. Eksempelvis diskuteres det, om bestemmelsen beskytter retten til en særlig god udsigt eller til at undgå støj mv. Fremtidig praksis må fastslå, i hvilket nærmere omfang dette er tilfældet.
Grundlovens § 73 beskytter borgernes ejendom mod indgreb fra statsmagten. Det antages almindeligvis, at beskyttelsen i grundlovens § 73 gælder, uanset hvem der er rettighedssubjekt. Beskyttelsen gælder således ikke blot fysiske personer, men også juridiske personer af enhver art. Det kan eksempelvis være en virksomhed eller en kommune.
(...)
Selv om en rettighed er beskyttet af grundlovens § 73, er det, som nævnt, ikke ethvert indgreb heri, der har karakter af ekspropriation. Det er således
(...)
- Side 241 -
...udøvelsen af de rettigheder, der er beskyttet af grundlovens § 73, idet lovgivningsmagten bl.a. kan opstille almindelige regler om begrænsninger i borgernes handlefrihed og i deres råden over, hvad de ejer. I forhold til vurderingen af, hvorvidt et indgreb har karakter af ekspropriation, må spørgsmålet bero på et samlet skøn over indgrebets beskaffenhed.
(...)
...at man i forhold til kriteriet vedrørende indgrebets adressat ikke blot ser på lovforslagets udformning, men også antallet af personer, der bliver berørt af indgrebet. I den forbindelse taler det i sagens natur for, at der er tale om ekspropriation, hvis indgrebet rammer få personer, hvorimod det taler imod, hvis adressaten for indgrebet er mange.
(...)
I forbindelse med kriteriet vedrørende intensitet skal det bemærkes, at grundlovens § 73 primært beskytter den aktuelle råden og ikke en eventuel fremtidig. Indgreb, der ikke indebærer begrænsninger i en aktuel rådighed, men blot sætter begrænsninger for en mulig potentiel adgang, anses således typisk ikke for at være ekspropriative.
(...)
- Side 242 -
Herover stod en dommer (denne gang Stürup alene), der mente, at »[d]et ved bestemmelsen indførte absolutte og uden varsel ikrafttrædende forbud, der har hindret sagsøgerne i at fortsætte deres virksomhed … ganske … måtte sidestilles med de af grundlovens § 73 omfattede indgreb i ejendomsretten«, og dommeren stemte derfor for at tildele Lumino erstatning.
- Side 244 -
Såfremt der er tale om ekspropriation, kræver grundlovens § 73, at indgrebet kun kan finde sted med hjemmel i lov. Hvis kravet om hjemmel i lov er opfyldt, opstiller § 73 de yderligere krav, at ekspropriationen skal være påkrævet af hensyn til almenvellet, og at der betales fuldstændig erstatning.
(...)
...fuldstændig erstatning, og domstolene er i grundlovens § 73, stk. 3, tillagt en særligt beføjelse, når det gælder prøvelse af, at dette sker. Det fremgår således af bestemmelsen, at ethvert spørgsmål om ekspropriationsaktens lovlighed og erstatningens størrelse kan indbringes for domstolene. Bestemmelsen supplerer derved den almindelige prøvelses-
(...)
- Side 245 -
...arnamagnæanske Stiftelse i Island’, der er en af appellanten uafhængig stiftelse. Idet lovens ordning som i dommen antaget må anses for en tvangsmæssig afståelse uanset den anvendte udformning, og idet stiftelsens rettigheder må anses beskyttet efter grundlovens § 73, afhænger lovens gyldighed af, om betingelserne efter denne grundlovsbestemmelse er opfyldt.
(...)
Højesteret fandt således, at der var tale om tvangsmæssig afståelse omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 73, og stiftelsen nægtede på den baggrund at ud-
(...)
- Side 246 -
...kunnet gennemføres ved hjælp af stiftelsens egne økonomiske midler, men er fremmet ved, at der i vidt omfang har været ydet offentlig støtte, dels i form af direkte statstilskud, dels i kraft af tilknytningen til Københavns Universitet (Det Arnamagnæanske Institut). Grundlovens § 73 findes derfor ikke at hjemle erstatning for afståelsen af samlingerne.«
(...)
...først indstilles til kongelig stadfæstelse, når nyvalg til Folketinget har fundet sted, og forslaget på ny er vedtaget af det derefter sammentrædende ting. Der er således tale om en indskrænkning af regeringens stadfæstelsesret, som udgør en beskyttelse mod, at et flertal i Folketinget gennemfører en ekspropriationslov, som et større flertal er imod.
(...)
...anført i indledningen, med en mere udførlig redegørelse for afgørelsen i Højesterets dom fra 2008 om salg af almene boliger (U.2008.378H). Der er således tale om den formentlig mest centrale dom om ekspropriation i nyere tid. Samtidig er dommen velegnet til at illustrere, hvordan henholdsvis lovgiver og domstolene fortolker og anvender grundlovens § 73.
- Side 247 -
...påstod endvidere, at Socialministeriet blev tilpligtet at anerkende, at ændringen i 2004 af almenboligloven var en ekspropriationslov, og at AAB som følge deraf var berettiget til erstatning i henhold til grundlovens § 73, i det omfang salg af almene familieboliger i boligforeningen fandt sted. Socialministeriet (og Furesø Kommune) påstod frifindelse.
(...)
...skaber pligt for organisationerne til på lejerens begæring at sælge en bolig, formentlig vil udgøre et indgreb af ekspropriativ karakter. Dette gælder, uanset at ordningen i givet fald indrettes på en måde, der indebærer, at organisationen/afdelingen ikke lider noget økonomisk tab ved salget. Regeringen har tilkendegivet, at den ikke vil fremsætte et
(...)
- Side 248 -
Lovforslaget indeholdt en nærmere vurdering af forholdet til grundlovens § 73. Heraf fremgik bl.a. følgende:
(...)
...forhold til grundlovens § 73. Det er således nødvendigt med en sådan vurdering i relation til den situation, hvor kommunalbestyrelsen beslutter, at en bestemt afdeling skal kunne være omfattet af forsøget, og hvor afdelingsmødet efterfølgende beslutter rent faktisk at være omfattet, idet der her vil kunne ske salg uden boligorganisationens accept.«
(...)
- Side 250 -
...selvstændigt bidrager til finansieringen. Den offentlige regulering viser sig f.eks. ved, at en boligorganisation ikke kan erhverve eller sælge ejendomme uden kommunalbestyrelsens godkendelse. Overskud ved salg skal indbetales til boligorganisationens dispositionsfond, jf. lovens § 20, hvori det også bestemmes, hvad fonden kan anvendes til. Efter lovens
(...)
- Side 252 -
...anvendelsen af grundlovens § 73«, og »[d]ette gælder, selv om salg mv. i vidt omfang skal godkendes af det offentlige«, ligesom det ikke kan »tillægges betydning, at ejendommen er blevet overført til AAB, i forbindelse med at en afdeling af Lægeforeningens Boliger blev overført til AAB«. Præmisserne indeholdt derefter en stillingtagen til selve lovændringen:
(...)
Mindretallet konkluderede derefter, »at en anvendelse af § 75 a i lov om almene boliger mv., således at salg af almene familieboliger i afdeling 88 gennemføres uden samtykke fra AAB, vil indebære ekspropriation efter grundlovens § 73 over for AAB«.
(...)
- Side 253 -
...Mindretallet og flertallet vægter eksempelvis betydningen af, at området i væsentlig grad er præget af økonomisk støtte fra det offentlige og er undergivet en intensiv offentlig regulering, forskelligt. Endelig viser dommen, at den såkaldte sikkerhedsdoktrin fortsat finder anvendelse ved domstolene. Denne doktrin omtales nærmere nedenfor i kapitel 13.