Lovforslag som fremsat nr. 2008/1 LSF 95 af 19. december 2008

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

Det fremgår af regeringsgrundlaget fra november 2007, at regeringen ønsker, at der etableres en obligatorisk digital indberetningsløsning til brug for anmeldelse af sygefravær samt anmodning om refusion af sygedagpenge og dagpenge efter barselloven (SDPI-løsningen). SDPI-løsningen vil give store administrative lettelser og bedre service for arbejdsgiverne samt store administrative lettelser for kommunerne.

Det fremgår endvidere af regeringens og KL´s aftale om kommunernes økonomi for 2009 (Kommuneaftalen 2009), at regeringen og KL er enige om en fuld digitalisering af kommunernes administration af syge- og barseldagpenge, hvor kommunerne har ansvaret for at etablere, drive, udrulle, videreudvikle og finansiere den nye løsning.

Der er tale om en videreudvikling af den nuværende digitale indberetningsløsning (SDP-løsningen) til anmeldelse af sygefravær og anmodning om refusion af syge- og barseldagpenge, som i dag findes på erhvervsportalen virk.dk.

Arbejdet med digitalisering af administrationen af syge- og barseldagpenge blev påbegyndt i 2002 i en arbejdsgruppe under Beskæftigelsesministeriet med deltagelse af KL, Københavns og Frederiksberg kommuner og Den Digitale Task Force under Finansministeriet. Det centrale i arbejdet var et ønske om at lette arbejdsgangene hos såvel arbejdsgiveren som kommunen i forbindelse med anmodning om og udbetaling af refusion af syge- og barseldagpenge til arbejdsgiveren. Arbejdet skulle samtidig afdække muligheden for regelforenklinger.

I 2004 blev der iværksat forsøg i en række kommuner med henblik på udvikling af indberetningsløsningen, og den 29. marts 2006 blev version 1 af indberetningsløsningen iværksat landsdækkende efter et tæt samarbejde med kommunerne. Version 1 er obligatorisk for kommunerne, men frivillig for arbejdsgiverne.

Der er med SDPI-løsningen tale om en ny løsning, der forbedrer og øger kvaliteten i forhold til den nuværende indberetningsløsning. Samtidig sikres det, at indberetningsløsningen kan håndtere de mere end 1,7 mio. forventede indberetninger om året, når løsningen gøres obligatorisk.

Lovforslaget har følgende hovedformål: at fastlægge hvem der skal løse opgaven med at få etableret, drevet, vedligeholdt og videreudviklet SDPI-løsningen, at fastlægge finansieringen af SDPI-løsningen, og at gøre SDPI-løsningen obligatorisk for både kommunen, arbejdsgiveren, den selvstændige erhvervsdrivende samt arbejdsløshedskassen.

2. Indberetningsløsningens udvikling fra version 1 til SDPI-løsningen

2.1 Den nuværende indberetningsløsning

Indholdet af den nuværende indberetningsløsning bygger på erfaringerne fra et forsøgsprojekt i en række kommuner, hvor virksomhederne via den fællesoffentlige erhvervsportal virk.dk anmeldte sygefravær samt anmodede om refusion af syge- og barseldagpenge. Erfaringerne fra forsøget viste blandt andet, at virksomhederne sparer i gennemsnit 5,6 min. på at indberette digitalt frem for på papir, hvilket svarer til en tidsbesparelse på 34 pct. Antallet af fejl og mangler på blanketterne blev reduceret med ca. 1/3.

Den nuværende indberetningsløsning er obligatorisk for kommunerne og frivillig for arbejdsgiverne. Arbejdsgivernes anvendelse af indberetningsløsningen har været stigende, siden løsningen blev taget i brug den 29. marts 2006. Således blev der i uge 42 i 2006 foretaget 1.881 indberetninger, mens tallet for uge 42 i 2008 var 15.299 indberetninger, svarende til ca. 33 procent af alle syge- og barseldagpengeindberetninger i den uge.

2.2 Den kommende SDPI-løsning

I den kommende SDPI-løsning udvides omfanget af løsningen til også at omfatte arbejdsløshedskassens afgivelse af oplysninger til kommunen i syge- og barseldagpengesager. Endvidere udvides løsningen til at omfatte anmodninger om refusion af dagpenge ved pasning af alvorligt syge børn.

I den kommende SDPI-løsning skal arbejdsgiveren - som i dag - anvende digital signatur ved anmeldelse. Derved kan det sikres, at der ikke sker ændringer i anmeldelsen, inden denne registreres i kommunen. Endvidere giver den digitale signatur sikkerhed for, hvem der har anmeldt sygefraværet. Udover at arbejdsgivere fortsat kan indtaste i en web-baseret brugerflade svarende til den nuværende løsning, vil der blive etableret mulighed for maskinel overførelse af oplysninger fra arbejdsgiverens lønsystem til SDPI-løsningen. Denne løsning forventes særlig de større virksomheder at ville anvende.

Endvidere etableres en ventefunktion i SDPI-løsningen, hvor anmeldelse af sygefravær og refusionsanmodning kan lægges klar i SDPI-løsningen på et tidligere tidspunkt end fristen for anmeldelsen/anmodningen. Ventefunktionen vil advisere arbejdsgiveren, når anmeldelsen/anmodningen er klar til at komme videre i SDPI-løsningen. Ventefunktionen vil være en hjælp for den arbejdsgiver, der ønsker at foretage det første skridt i anmeldelsen af sygefraværet eller anmodningen om refusion af sygedagpenge og dagpenge efter barselloven, i takt med at arbejdsgiveren foretager lønadministrationen, dvs. samtidig med at der beregnes månedsløn, 14-dages løn og/eller ugeløn. Det er frivilligt for arbejdsgiveren at anvende ventefunktionen.

Ved arbejdsgiverens anmodning om refusion af sygedagpenge og dagpenge efter barselloven via den nuværende løsning skal lønmodtageren ikke bekræfte arbejdsgiverens oplysninger med en underskrift. Lønmodtageren modtager et underretningsbrev om arbejdsgiverens anmodning om refusion, og lønmodtageren skal alene rette henvendelse til kommunen, såfremt lønmodtageren ikke er enig i de oplysninger, arbejdsgiveren har indberettet. Skal udbetalingen af sygedagpenge og dagpenge efter barselloven ske direkte til lønmodtageren, er det nødvendigt med den pågældendes underskrift. Dette system videreføres i SDPI-løsningen.

I SDPI-løsningen vil kommunen have pligt til at kunne modtage alle indberetningerne elektronisk baseret på åbne standarder, jf. Folketingsbeslutning B103 (Forslag om anvendelse af åbne standarder for software i det offentlige – Folketingsåret 2005-06), således at indberetningerne kan overføres direkte til kommunens system. Den nuværende indberetningsløsnings krav om en særlig eDag2-postkasse bortfalder således. Dette vil give betragtelige lettelser i kommunens arbejde med indberetningerne. Endvidere vil bortfald af arbejdsgiverens mulighed for indberetning via papirblanket give store lettelser i kommunen.

SDPI-løsningen vil, som den nuværende løsning, være tilgængelig via virksomhedsportalen virk.dk, men vil dog ikke nødvendigvis være placeret på denne. Dette gennemføres i overensstemmelse med den nye struktur for virksomhedsportalen.

3. Lovforslagets hovedindhold

Lovforslaget indeholder følgende elementer:

– Etablering af SDPI-løsning for anmeldelse af sygefravær samt anmodning om refusion af sygedagpenge og dagpenge efter barselloven. Opgaveløsningen med hensyn til at etablere, drive, vedligeholde og videreudvikle SDPI-løsningen henlægges til kommunerne via et aktieselskab, som ejes 100 pct. af KL.

– Finansieringen af SDPI-løsningen skal kommunerne i fællesskab stå for. Kommunerne skal således betale alle udgifter i forbindelse med SDPI-løsningen, herunder etableringen, driften, vedligeholdelsen og videreudviklingen.

– SDPI-løsningen skal være obligatorisk for både kommunerne, arbejdsgiverne, de selvstændige erhvervsdrivende samt arbejdsløshedskasserne.

3.1 Opgaveløsningen i forbindelse med SDPI-løsningen skal varetages af kommunerne via Selskabet

Det foreslås, at opgaveløsningen med etablering, drift, vedligehold og videreudvikling af SDPI-løsningen fremover sker ét sted. SDPI-løsningen skal ejes og drives af kommunerne via et aktieselskab, som ejes 100 pct. af KL. Derved bliver løsningen ejet af samtlige kommuner. Lov nr. 548 af 8. juni 2006 om kommunernes udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber finder således ikke anvendelse i forhold til organiseringen af kommunernes ejerskab/drift af SDPI-løsningen.

Selskabet får som opgave at etablere, drive, vedligeholde og videreudvikle SDPI-løsningen. Idet Selskabet har ret til at føre anden virksomhed ved siden af SDPI-løsningen, er det en forudsætning, at alle aktiviteter med at etablere, drive, vedligeholde og videreudvikle SDPI-løsningen holdes tydeligt adskilt fra Selskabets øvrige aktiviteter. Selskabets øvrige aktiviteter skal således være klart adskilt såvel økonomisk som opgave- og driftsmæssigt fra SDPI-løsningen.

Kommunerne er dataansvarlig myndighed for SDPI-løsningen, og Selskabet er databehandler på vegne af kommunerne.

Baggrunden for at lade SDPI-løsningen være ejet af kommunerne via et aktieselskab under KL er, at SDPI-løsningen skal ses i forlængelse af kommunernes ansvar for indberetninger på papirblanketter samt for det kommunale sygedagpengeberegningssystem. Det er således kommunerne, der skal modtage de indberetninger, der kommer igennem SDPI-løsningen.

Da kommunerne således er en vigtig part i forbindelse med etableringen og driften af SDPI-løsningen, er det naturligt, at opgaveløsningen med etablering, drift, vedligehold og videreudvikling af SDPI-løsningen sker hos kommunerne. KL er enig i denne betragtning og ønsker den beskrevne organisering af SDPI-løsningen, jf. Kommuneaftalen 2009.

Beskæftigelsesministeriet fastlægger de overordnede krav til opgaveløsningen via bekendtgørelse. Dette skyldes, at SDPI-løsningen er rettet både mod arbejdsgiverne, de selvstændige erhvervsdrivende, arbejdsløshedskasserne og kommunerne. Det er derfor af stor betydning, at SDPI-løsningen etableres og løbende tilpasses, således at alle parter tilgodeses. Der etableres en følgegruppe, hvor blandt andet Dansk Arbejdsgiverforening og Arbejdsløshedskassernes Samvirke vil være repræsenteret.

En del af kontrollen i SDPI-løsningen er et system for Validering af Atypisk Sygefravær (VAS), som Arbejdsdirektoratet har udviklet med hjemmel i sygedagpengeloven, jf. lov nr. 148 af 8. marts 2006. Formålet med VAS er at udsøge sager med atypisk sygefravær. Der undersøges for typiske og atypiske fraværsmønstre hos såvel arbejdstagere, selvstændige som virksomheder, herunder om disse mønstre kan forklares af lønmodtagerens eller virksomhedens karakteristika.

Alle anmeldelser om sygefravær og anmodninger om sygedagpengerefusion i SDPI-løsningen skal derfor tilføjes data, der kan afsløre, om sagen afviger fra normaladfærden på en måde, der kan indikere et misbrug eller fejl. Til at afgøre om der er tale om atypisk sygefravær genbruges registerdata, herunder oplysninger om evt. tidligere sygedagpengerefusioner, CVR-oplysninger og sammenligninger med andre virksomheder, CPR-data mv. Resultatet af samkøringen af data kan alene sendes videre til den kommune, der behandler den konkrete sag om sygedagpenge.

Opgaveløsningen med etablering, drift, vedligehold og videreudvikling af VAS bliver varetaget af Arbejdsdirektoratet. Arbejdsdirektoratet er således dataansvarlig for VAS.

3.2 Kommunerne skal finansiere alle udgifter som følge af SDPI-løsningen

Det foreslås, at kommunerne i fællesskab skal finansiere alle udgifter som følge af SDPI-løsningen. Det gælder således udgifterne i forbindelse med etablering af SDPI-løsningen, den daglige drift af løsningen, udgifterne til vedligehold og udgifterne til videreudvikling af løsningen. Endvidere gælder det også udgifterne til ændringer i SDPI-løsningen, fx som følge af ændringer i sygedagpengeloven eller barselloven. KL er enig i dette, jf. Kommuneaftalen 2009.

Fordelingen af udgiften mellem de enkelte kommuner fastlægges af Selskabet, som foretager beregningen af kommunernes årlige bidrag og opkræver disse. Beskæftigelsesministeren fastsætter efter forhandling med KL nærmere regler vedrørende fordelingen af udgifterne mellem de enkelte kommuner.

3.3 SDPI-løsningen bliver obligatorisk

Det fremgår af regeringsgrundlaget fra november 2007, at regeringen ønsker, at SDPI-løsningen skal være obligatorisk. SDPI-løsningen vil give store administrative lettelser og bedre service for arbejdsgiveren, den selvstændige erhvervsdrivende og arbejdsløshedskassen. Allerede i dag kommer ca. 33 pct. af alle indberetninger ind via den nuværende indberetningsløsning. SDPI-løsningen vil blive videreudviklet på en række områder, således at den bliver endnu mere brugervenlig for indberetterne.

Bortfald af arbejdsgiverens mulighed for indberetning via papirblanket vil give store administrative lettelser i kommunen, idet kommunen ikke skal opretholde forskellige sagsgange, alt efter om anmeldelsen af sygefravær eller refusion kommer via en papirblanket eller via SDPI-løsningen.

Det foreslås i § 17, at beskæftigelsesministeren fastsætter tidspunktet for idriftsættelse af SDPI-løsningen som en frivillig ordning for arbejdsgiveren, den selvstændige erhvervsdrivende og arbejdsløshedskassen. Efter en kortere periode vil beskæftigelsesministeren derefter fastsætte tidspunktet for idriftsættelse af SDPI-løsningen som en obligatorisk ordning. Dette vil muliggøre, at arbejdsgiveren, den selvstændige erhvervsdrivende og arbejdsløshedskassen vil have den fornødne tid til at få ændret deres arbejdsgange, inden løsningen bliver gjort obligatorisk.

4. SDPI-løsningen og persondatalovgivningen

Etableringen og driften af SDPI-løsningen vil ske under iagttagelse af persondataloven og bekendtgørelse om sikkerhedsforanstaltninger til beskyttelse af personoplysninger, som behandles for den offentlige forvaltning (sikkerhedsbekendtgørelsen). Henset til omfanget af SDPI-løsningen er det vigtigt, at der – for alle dele af SDPI-løsningen – tages stilling til, hvordan persondatalovens krav efterleves, således at SDPI-løsningen i tilstrækkeligt omfang varetager hensynet til beskyttelse af borgernes personoplysninger og privatliv.

Det er kommunerne, der er dataansvarlige for SDPI-løsningen, og Selskabet er databehandler. Det betyder, at behandlingen af personoplysninger hos Selskabet sker på vegne af de dataansvarlige kommuner og under iagttagelse af de krav, som persondataloven – og evt. anden lovgivning – stiller til kommunernes håndtering af personoplysninger.

Det forhold, at beskæftigelsesministeren fører tilsyn mv. med Selskabet, fritager ikke kommunerne for deres ansvar som dataansvarlige.

Kommunerne skal sikre sig, at Selskabet træffer de i persondatalovens § 41, stk. 3-5, nævnte tekniske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger, og påse, at dette sker, jf. persondatalovens § 42, stk. 1.

Efter persondatalovens § 42, stk. 2, skal gennemførelsen af en behandling ved en databehandler ske i henhold til en skriftlig aftale parterne mellem. Af aftalen skal fremgå, at databehandleren alene handler efter instruks fra den dataansvarlige, og at reglerne i persondatalovens § 41, stk. 3–5, ligeledes gælder for behandlingen ved databehandleren.

Som udgangspunkt vil en databehandleraftale skulle indgås som en skriftlig kontrakt mellem parterne. I visse tilfælde kan kravet om databehandleraftale opfyldes ved at fastsætte de fornødne bestemmelser i et andet retligt dokument. Det foreslås, at databehandleraftalen indsættes direkte i loven. Derved sikres, at der ikke opstår tvivl om denne, og at de 98 kommuner ikke hver især skal indgå en databehandleraftale med Selskabet.

I forbindelse med udstedelse af bekendtgørelser, cirkulære eller lignende generelle forskrifter vedrørende SDPI-løsningen, der har betydning for beskyttelse af privatlivet i forbindelse med behandling af personoplysninger, skal der, jf. persondatalovens § 57, indhentes en udtalelse fra Datatilsynet.

Kommunerne har efter § 11 a, stk. 3, jf. stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, hjemmel til at foretage opslag i indkomstregisteret, jf. lov om et indkomstregister, for at indhente de nødvendige oplysninger. Endvidere har kommunerne pligt til at indhente oplysningerne fra indkomstregisteret, såfremt de relevante oplysninger findes dér.

Selskabet vil – som databehandler for kommunerne – kunne få terminaladgang til oplysninger i indkomstregistret, som er nødvendige for administrationen af SDPI-løsningen. SDPI-løsningen kan fx foretage et match mellem den virksomhed, der anmoder om refusion af sygedagpenge og dagpenge efter barselloven, og den medarbejder der anmodes om refusion for. Såfremt der er et match, vil dette medføre forudfyldelse af medarbejderens adresse, hvilket vil lette arbejdsgiverens afgivelse af oplysninger.

Selskabets adgang til indkomstoplysninger i indkomstregisteret, som databehandler for kommunerne, vil endvidere gøre det muligt for Selskabet at etablere en SDPI-løsning, der vil kunne tilgodese arbejdsgiverens ønske om forudfyldelse med nogle af de oplysninger, der findes i indkomstregisteret, og som er indberettet af arbejdsgiveren selv. Det er fx oplysningerne i indkomstregistret om virksomhedens eller myndighedens CVR/SE-nr., medarbejderens CPR-nr., herunder navn, lønperiode, løntimer, A-indkomst og ansættelsesperiode.

5. Tilsyn med Selskabet

Det fremgår af lovforslagets § 11, stk. 1, at beskæftigelsesministeren fører tilsyn med Selskabet, for så vidt angår SDPI-løsningen. Dette fritager ikke kommunerne for deres ansvar som dataansvarlige.

Det foreslås i § 13, at medlemmer af Selskabets bestyrelse og direktøren kan pålægges daglige eller ugentlige tvangsbøder af beskæftigelsesministeren, hvis Selskabet overtræder bestemmelserne i denne lov eller regler udstedt i medfør af loven. Det kræver, at der først er givet et pålæg om at bringe forholdet i overensstemmelse med lovens regler. Gør Selskabet ikke dette inden for en fastsat frist, kan beskæftigelsesministeren pålægge bøder som tvangsmiddel.

Formålet med anvendelsen af tvangsbøder er således at fremtvinge opfyldelsen af en handlepligt for Selskabet. Det er en betingelse for anvendelse af tvangsbøder, at ulovligheden af Selskabets undladelser af at udføre en foranstaltning/handling, som det efter loven har pligt til at udføre, fremtræder med den fornødne klarhed, dvs. at der ikke må være rimelig tvivl om, at loven er tilsidesat. Desuden er det en betingelse for anvendelsen af tvangsbøder, at disse skal være påkrævet frem for mindre indgribende sanktioner.

6. Indførelse af adgang til i SDPI-løsningen at sende visse standardbreve uden underskrift

Folketingets Ombudsmand har i en udtalelse af 12. marts 2008 blandt andet givet udtryk for, at der efter hans opfattelse gælder et krav om, at statslige forvaltningsmyndigheders udgående breve skal være forsynet med en personlig underskrift. Ombudsmanden har i den forbindelse blandt andet henvist til, at en række hensyn taler herfor.

Kravet om personlig underskrift gælder efter ombudsmandens opfattelse med lovskraft, hvilket indebærer, at det kræver hjemmel at fravige det,

I SDPI-løsningen skal der sendes et underretningsbrev til den borger, om hvem arbejdsgiveren eller arbejdsløshedskassen har foretaget en indberetning. Det fremgår af underretningsbrevet, at der er foretaget en indberetning, ligesom der informeres om en række af de oplysninger, som arbejdsgiveren eller a-kassen har indberettet. Borgeren skal alene rette henvendelse til kommunen, såfremt borgeren ikke er enig i de oplysninger, arbejdsgiveren eller arbejdsløshedskassen har indberettet. Det fremgår af underretningsbrevet, hvilken kommune der skal rettes henvendelse til. Det forventes, at der årligt skal udsendes ca. 1,7 millioner underretningsbreve. Disse udskrives og kuverteres automatisk.

Udviklingen på det digitale område indebærer store muligheder for at effektivisere den offentlige forvaltning. Det indebærer, at barrierer for den digitale udvikling bør fjernes i det omfang, det kan ske uden retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.

Det findes ikke betænkeligt, at et underretningsbrev kan sendes maskinelt uden underskrift. Det er således i lyset af den teknologiske udvikling uhensigtsmæssigt at skulle påføre hvert af disse underretningsbreve en personlig underskift.

Det foreslås derfor som led i SDPI-løsningen, at beskæftigelsesministeren kan fastsætte regler om, at visse breve kan sendes uden underskrift.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Det fremgår af aftalen om kommunernes økonomi for 2009, at regeringen og KL er enige om en fuld digitalisering af kommunernes administration af syge- og barseldagpenge, hvor kommunerne har ansvaret for at etablere, drive, udrulle, videreudvikle og finansiere den nye løsning.

En ny obligatorisk løsning forventes at medføre kommunale nettobesparelser på i alt 96 mio. kr. årligt fra 2011. Regeringen og KL er enige om, at det alene er en del af det kommunale merprovenu ved en obligatorisk løsning, svarende til 27,2 mio. kr. årligt, som tilfalder staten. Løsningen skal ses i sammenhæng med effektiviseringshandlingsplanen.

Indtil en ny it-løsning er idriftsat, er der enighed om, at kommunerne finansierer videreførelsen af den nuværende løsning fra 2009 svarende til 16,7 mio. kr. Der er endvidere enighed om, at ansvaret for VAS og det nærmere omfang af Det Udvidede Totalbalanceprincip i relation hertil skal afklares frem mod forhandlingerne om kommunernes økonomi for 2010.

8. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet af SDPI-løsningen er estimeret til en årlig besparelse for erhvervslivet på 112 mio. kr. i 2008 priser.

Beregningerne af de administrative besparelser for arbejdsgiverne er baseret på AMVAB-målingen (Aktivitetsbaseret Måling af Virksomhedernes Administrative Byrder) fra maj 2006, ”Beregning af besparelsespotentialer i forbindelse med anvendelse af digitale løsninger på sygedagpengeområdet”. Endvidere vil der i forbindelse med SDPI-løsningen ske yderligere tiltag for at give arbejdsgiverne endnu større besparelser, herunder muligheden for system-til-system løsning.

SDPI-løsningen vil endvidere give arbejdsløshedskasserne administrative lettelser, idet de ikke længere skal afgive oplysninger til kommunen via en papirblanket, men via SDPI-løsningen.

9. Administrative konsekvenser for borgerne

Forslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

10. Miljømæssige konsekvenser

Forslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

11. Forholdet til EU-retten

Forslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

12. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Lovforslaget har været i høring hos: Beskæftigelsesrådets Ydelsesudvalg, Kristelig Fagbevægelse, Kristelig Arbejdsgiverforening, Datatilsynet og Rigsrevisionen.

13. Sammenfattende skema

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser