Forarbejder til Sygedagpengeloven § 21

Bemærkninger til lovforslaget

1. Indledning

Der er langvarig praksis for, at en arbejdsløshedskasse standser udbetalingen af arbejdsløshedsdagpenge eller andre ydelser til et medlem af kassen, hvis den bliver bekendt med forhold, der kan have betydning for medlemmets ret til ydelsen. Herefter hører arbejdsløshedskassen medlemmet og træffer afgørelse i sagen. Udbetalingen genoptages med virkning tilbage fra den dag, hvor ydelsen blev standset, hvis arbejdsløshedskassen efter bl.a. at have hørt medlemmet kommer frem til, at medlemmet har (haft) ret til ydelsen.

Det samme er der langvarig praksis for i kommunerne, hvis borgere, der modtager sygedagpenge, f.eks. udebliver fra samtaler mv. som led i sygeopfølgningen.

Der er tale om en praksis, som har støtte dels i lov om arbejdsløshedsforsikring m.v. og i administrative regler udstedt i medfør heraf, dels i lov om sygedagpenge, og som er anerkendt af Ankestyrelsen.

Imidlertid har Folketingets Ombudsmand peget på, at det ud fra et retssikkerhedssynspunkt er hensigtsmæssigt, at medlemmet henholdsvis den sygemeldte borger høres, inden udbetalingen af ydelser standses. Herved sikres det, at ydelsen først standses, når der er et tilstrækkeligt grundlag at træffe afgørelse på. Ombudsmanden har derfor anbefalet, at den gældende praksis ændres.

Da regeringen kan støtte op om initiativer, der kan styrke borgerens retssikkerhed, foreslås det, at der tages skridt til at ændre retstilstanden på området.

Regeringen mener dog samtidig, at det er vigtigt, at det fortsat sikres, at det kun er de medlemmer af en arbejdsløshedskasse og sygemeldte borgere, der har ret til ydelser, der modtager ydelser. Ligesom det er vigtigt at sikre, at medlemmet eller den sygemeldte borger fortsat oplever, at der er en sammenhæng mellem retten til at modtage en ydelse og de pligter, der følger med den ret, bl.a. pligten til at møde til samtaler mv.

Derfor foreslås det, at et medlem af en arbejdsløshedskasse skal tilbagebetale ydelser, som er modtaget med urette, indtil en afgørelse om, at den pågældende ikke har (haft) ret til ydelsen, er meddelt medlemmet. På samme måde skal en sygemeldt borger tilbagebetale sygedagpenge, som er modtaget med urette, til kommunen.

2. Lovforslagets hovedindhold

2.1. Ændrede regler for medlemmets pligt til at medvirke til oplysning af sagen og arbejdsløshedskassernes partshøring i sager om medlemmets ret til ydelser

2.1.1. Gældende ret

Arbejdsløshedsforsikringen er en frivillig forsikringsordning, som har til formål at sikre dens medlemmer økonomisk bistand i tilfælde af ledighed.

Ordningen administreres af arbejdsløshedskasserne, som er private foreninger. Arbejdsløshedskasserne er ikke omfattet af forvaltningsloven og offentlighedsloven. Kasserne er heller ikke omfattet af retssikkerhedsloven. De er dog omfattet af persondataloven.

Udgifterne til arbejdsløshedsforsikringen afholdes af staten med bidrag fra medlemmerne. Fra januar måned 2010 finansierer kommunerne dog en del af udgifterne.

Det er et grundlæggende princip i arbejdsløshedsforsikringen, at der kun kan udbetales ydelser til medlemmer, der er berettiget hertil, det vil sige opfylder betingelserne for at få udbetalt ydelsen. Dette princip afspejler sig f.eks. i lovens § 57 og i § 62, og i de administrative regler udstedt i medfør af loven. Som følge heraf er der langvarig praksis for, at udbetalingen standses, når der opstår tvivl om, hvorvidt en ydelse kan udbetales med rette.

Denne praksis understøttes af, at arbejdsløshedskasserne som udgangspunkt ikke har ret til refusion for ydelser, der udbetales med urette, medmindre fejludbetalingen skyldes medlemmets svigagtige forhold, jf. lovens § 86, stk. 4.

Selv om arbejdsløshedskasserne ikke er omfattet af forvaltningsloven, stilles der i det væsentlige de samme krav til kassernes sagsbehandling og afgørelser, som der stilles til offentlige myndigheder efter forvaltningsloven. Kravene til kassernes sagsbehandling og afgørelser fremgår af vejledning nr. 19 af 4. marts 2005 om almindelige krav til arbejdsløshedskassernes sagsbehandling og afgørelser. Vejledningen er ikke retligt bindende for kasserne, men det fremgår af vejledningen, at Arbejdsdirektoratet i klagesager om kassernes sagsbehandling vil lægge retningslinjerne i vejledningen til grund.

Det fremgår af vejledningens punkt 11, at arbejdsløshedskasserne skal partshøre medlemmet ved modtagelse af væsentlige oplysninger, der er til ugunst for medlemmet. Partshøringen skal ske, før kassen træffer en afgørelse, hvis medlemmet ikke ved, at oplysningerne indgår i afgørelsesgrundlaget.

Imidlertid er der som nævnt langvarig praksis for, at arbejdsløshedskasserne træffer afgørelse om midlertidig standsning af ydelser til et medlem, når der opstår tvivl om, hvorvidt en ydelse kan udbetales med rette. Det gælder f.eks. ved medlemmets udeblivelse fra en samtale i jobcenteret eller ved mistanke om svig over for kassen. Partshøringen sker som hovedregel samtidig med, at afgørelsen om midlertidigt at standse udbetalingen af ydelser træffes. Når medlemmet er blevet hørt, vil kassen kunne træffe afgørelse, hvis sagen i øvrigt er tilstrækkeligt oplyst. Udbetalingen genoptages med virkning fra den dag, hvor ydelsen blev standset, hvis medlemmet har (haft) ret til ydelsen.

2.1.2. Den foreslåede ordning

Med henblik på at styrke borgerens retssikkerhed foreslås det, at der tages skridt til at ændre den gældende praksis og de regler i lovgivningen, herunder de administrative regler mv., der danner grundlag herfor.

Arbejdsløshedskasserne vil som følge heraf fremover ikke skulle træffe afgørelse om at standse ydelser midlertidigt, mens der sker partshøring og anden sagsoplysning. Der vil i stedet først skulle ske partshøring af medlemmet. Det indebærer, at udbetalingen af ydelsen først kan standses, når en afgørelse om, at medlemmet ikke har ret til ydelser, er truffet og meddelt medlemmet.

Konkret foreslås det, at der i lov om arbejdsløshedsforsikring m.v. indsættes en ny bestemmelse om medlemmets medvirken og om arbejdsløshedskassernes sagsoplysning og partshøring, jf. lovforslagets § 1, nr.1.

Det fremgår af den foreslåede § 65 a, at arbejdsløshedskassen skal sørge for, at sager, der behandles i kassen, er oplyst i tilstrækkeligt omfang til, at der kan træffes afgørelse, medmindre medlemmet ikke vil medvirke til sagsoplysningen. Ved medlemmets manglende medvirken træffer arbejdsløshedskassen afgørelse på det foreliggende grundlag.

Af bestemmelsen fremgår det videre, at et medlem, der søger om eller modtager ydelser fra kassen, efter kassens anmodning herom skal medvirke til at få de oplysninger frem, som er nødvendige for, at kassen kan afgøre, om medlemmet har ret til ydelserne, ligesom medlemmet har pligt til at give arbejdsløshedskassen oplysning om ethvert forhold, der kan have betydning for medlemmets ret til ydelser.

Det fremgår også af bestemmelsen, at arbejdsløshedskassen skal høre medlemmet, hvis medlemmet ikke er bekendt med, at kassen er i besiddelse af, eller at kassen vil benytte bestemte oplysninger, som er til ugunst for medlemmet, og som vil indgå i kassens oplysningsgrundlag i en afgørelse om medlemmets ret til ydelser. Partshøringen af medlemmet svarer dermed til principperne herom i forvaltningslovens § 19.

I høringen skal kassen oplyse medlemmet om baggrunden for høringen, f.eks. at medlemmet er udeblevet fra en samtale i jobcenteret, eller at kassen har fået en oplysning om, at medlemmet har haft lønarbejde i en periode med arbejdsløshedsdagpenge. Videre skal kassen oplyse om, at der træffes afgørelse på det foreliggende grundlag, hvis medlemmet ikke medvirker til sagens oplysning inden for en nærmere angivet frist. Der vil blive fastsat administrative regler om, at medlemmet som udgangspunkt skal have en frist på 1 uge til at medvirke til sagens oplysning.

Hvis der udbetales ydelser til medlemmet på tidspunktet for høringen, skal arbejdsløshedskassen fortsætte med at udbetale ydelserne, indtil der træffes en afgørelse, som er meddelt medlemmet. Ydelserne skal udbetales med forbehold for, at medlemmet har ret til dem.

I høringen skal arbejdsløshedskassen derfor samtidig oplyse medlemmet om, at de ydelser, der udbetales, indtil der er meddelt en afgørelse, udbetales med forbehold for, at medlemmet har ret til dem, og at ydelserne skal betales tilbage, hvis der træffes afgørelse om, at medlemmet ikke har haft ret til ydelserne.

Ved at oplyse medlemmet om, at ydelserne udbetales med forbehold, er medlemmet bragt ud af den gode tro med hensyn til retten til at modtage ydelserne. Hvis kassen efterfølgende træffer afgørelse om, at der er udbetalt ydelser med urette, er der således grundlag for at kræve ydelserne tilbagebetalt for hele perioden. Kassens afgørelse kan påklages efter reglen i lov om arbejdsløshedsforsikring mv., § 98.

Det foreslås endvidere, at beskæftigelsesministeren efter forhandling med Beskæftigelsesrådet fastsætter nærmere regler om bestemmelsens anvendelse. Der kan endvidere fastsættes regler om krav til arbejdsløshedskassernes sagsbehandling og afgørelser. Disse krav fremgår i dag af vejledning nr. 19 af 4. marts 2005 om almindelige krav til arbejdsløshedskassernes sagsbehandling og afgørelser.

Der henvises til bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser.

2.2. Ændrede tilbagebetalings- og sanktionsregler mv.

2.2.1. Gældende ret

Efter de gældende regler i lovens § 86, stk. 1, skal et medlem, der med urette har modtaget dagpenge eller andre ydelser fra arbejdsløshedskassen, betale ydelserne tilbage, hvis medlemmet har givet kassen urigtige oplysninger eller fortiet omstændigheder, der er af betydning for retten til ydelserne, eller hvis medlemmet i øvrigt indså eller burde have indset, at modtagelse af ydelsen var uberettiget.

Efter de gældende regler om arbejdsløshedskassernes ret til refusion har kassen ikke ret til refusion, jf. § 86, stk. 4, fra statskassen for arbejdsløshedsdagpenge og andre ydelser, der er udbetalt med urette, medmindre fejludbetalingen skyldes medlemmets svigagtige forhold.

2.2.2. Den foreslåede ordning

Med henblik på fortsat at sikre at det kun er medlemmer, som har ret til ydelser, der modtager ydelser, foreslås det i lovforslagets § 1, nr. 2, at der skal ske tilbagebetaling af ydelser, der er modtaget med urette som følge af, at der fremover skal ske partshøring og sagsoplysning, inden der kan træffes afgørelse. Hermed sikres det også, at medlemmet fortsat oplever, at der er en sammenhæng mellem retten til ydelser og de pligter, der følger med den ret, f.eks. at møde til samtaler mv.

Tilbagebetaling og eventuel inddrivelse af tilbagebetalingskrav sker efter de gældende regler.

For at sikre, at den ændrede praksis ikke skal medføre merudgifter for arbejdsløshedskasserne, foreslås det med lovforslagets § 1, nr. 3, at arbejdsløshedskasserne skal have ret til refusion for ydelser udbetalt med urette som følge af den ændrede praksis, herunder som følge af, at de fremover ikke umiddelbart kan standse udbetalingen af ydelser til et medlem, selv om der er tvivl om medlemmets ret til ydelserne. Kassernes ret til refusion gælder fra dagen for høringen af medlemmet, og indtil der er truffet en 1. afgørelse i sagen, som er meddelt medlemmet.

Der vil som følge af forslaget blive foretaget ændringer i bekendtgørelse nr. 757 af 14. juli 2009 om sanktion til medlemmer af en arbejdsløshedskasse og i bekendtgørelse nr. 587 af 26. juni 2003 om a-kassernes ret til refusion for udbetalte ydelser.

2.3 Regler for kommunernes partshøring i sager om borgerens ret til sygedagpenge

2.3.1.Gældende ret

Kommunerne er i deres administration af sygedagpengelovgivningen bl.a. underlagt reglerne i forvaltningsloven og Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (Retssikkerhedsloven).

Ved bortfald af retten til sygedagpenge efter sygedagpengelovens § 21, sender kommunen et brev til den sygemeldte med oplysning om, at udbetalingen er standset fra dagen efter det tidspunkt, hvor betingelserne for udbetaling ikke længere er opfyldt. I samme brev partshører kommunen, idet det oplyses, at sygedagpengene vil blive genoptaget tilbage fra ophørstidspunktet, hvis den sygemeldte f.eks. har en rimelig grund til ikke at deltage i opfølgningen. Først når fristen for denne partshøring er udløbet, og kommunen på baggrund af den sygemeldtes oplysninger endeligt vurderer, at der er grundlag for at standse sygedagpengene efter § 21 – f.eks. fordi der ikke er en rimelig grund til den manglende medvirken, eller den sygemeldte ikke har reageret - træffer kommunen en endelig afgørelse, som sendes til den pågældende. Hvis partshøringen viser, at der ikke er grundlag for at standse udbetalingen af sygedagpenge efter § 21, genoptages udbetalingen af sygedagpenge med tilbagevirkende kraft.

2.3.2. Den foreslåede ordning

På baggrund af ombudsmandens betænkeligheder ved den beskrevne fremgangsmåde og for at styrke borgernes retssikkerhed foreslås der med lovforslagets § 2, nr. 1, indsat en bestemmelse i sygedagpengelovens § 21, der indebærer, at udbetalingen af sygedagpenge først kan standses, efter at partshøringen har fundet sted, og der er truffet en afgørelse om ophør af retten til sygedagpenge, som er meddelt den sygemeldte borger.

Denne ændring vil betyde, at en række personer under partshøringen og indtil afgørelsen er truffet, vil modtage sygedagpenge uden at være berettiget hertil efter sygedagpengeloven, fordi de ved deres adfærd falder ind under en af bortfaldsbestemmelserne i lovens § 21. Derfor foreslås med lovforslagets § 2, nr. 2, at tilbagebetalingsreglerne ændres, således at der i disse tilfælde skal ske tilbagebetaling af udbetalte sygedagpenge for denne periode, uanset om sygedagpengene er modtaget mod bedre vidende eller ej.

For så vidt angår andre bestemmelser i sygedagpengeloven end § 21 om standsning af udbetalingen af sygedagpenge, gælder, at kommunerne – som hidtil – er undergivet de almindelige regler i forvaltningsloven om pligt til partshøring, før der træffes afgørelse om standsning, og om meddelelse af afgørelsen, før den kan få virkning.

3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

3.1. Ændrede regler om sagsoplysning og partshøring i arbejdsløshedskasserne

Fremover skal arbejdsløshedskasserne ikke træffe afgørelse om at standse ydelser midlertidigt, mens der sker partshøring og anden sagsoplysning. Der vil i stedet først skulle ske partshøring af medlemmet og sagsoplysning. Først når en afgørelse om, at medlemmet ikke har ret til ydelserne, er truffet og meddelt medlemmet, kan udbetalingen standses.

Som udgangspunkt vil den ændrede praksis ikke have direkte økonomiske konsekvenser, men vil alene medføre likviditetsforskydninger. Disse likviditetsforskydninger vil kun finde sted i de tilfælde, hvor der ikke kan ske partshøring og træffes en afgørelse, som er meddelt medlemmet, inden der sker udbetaling af ydelser. Udbetales der ydelser, som medlemmet ikke har (haft) ret til, skal ydelserne tilbagebetales.

Det skønnes, at arbejdsløshedskasserne midlertidigt standser udbetalingen af ydelser i knap 12.000 sager årligt, og at der i en del af disse sager fremover vil ske udbetaling af ydelser med urette, som medlemmet ifølge forslaget skal tilbagebetale.

Det forventes imidlertid, at ikke alle berørte vil være i stand til at tilbagebetale de ydelser, der er modtaget med urette, og det skønnes derfor, at forslaget vil medføre en statslig merudgift til arbejdsløshedsdagpenge på ca. 2 mio. kr. i 2010 og ca. 4 mio. kr. i 2011 og de følgende år.

Forslaget vil ikke have økonomiske konsekvenser for kommunerne i forhold til kommunernes medfinansiering af arbejdsløshedsdagpenge og befordringsgodtgørelse, idet kommunerne ikke skal medfinansiere ydelser udbetalt med urette. Fejludbetalinger, der allerede har ført til kommunal medfinansiering, skal efter reglerne efterreguleres.

3.2. Ændrede regler om sagsoplysning og partshøring i kommunerne

Årligt standses udbetalingen af sygedagpenge efter sygedagpengelovens § 21 i ca. 8000 sygedagpengesager svarende til et samlet udgiftsomfang på ca. 25 mio. kr.

I en række tilfælde vil kommunerne på grund af den tidsmæssige forskydning af udbetalingerne allerede kunne inddrage den uretmæssige udbetaling i forbindelse med næste udbetaling af sygedagpenge. I de tilfælde hvor sygedagpengeudbetalingerne genoptages på grund af muligheden i sygedagpengelovens § 21, stk. 4, for inden for 4 uger at fortryde f.eks. den manglende deltagelse i opfølgningen, vil for meget udbetalte sygedagpenge kunne indeholdes i de fremtidige udbetalinger. Det vurderes, at 50 pct. af de for meget udbetalte sygedagpenge kan inddrives gennem fremtidige udbetalinger eller indgå i udbetalingen for den måned, hvor partshøringen sker og afgørelse træffes.

Det vurderes tillige, at kommunerne kan inddrive 90 pct. af de resterende 12,5 mio. kr., der er udbetalt for meget i sygedagpenge. De resterende 10 pct. svarer til en merudgift på 1,3 mio. kr. Merudgifternes fordeling på stat og kommune fremgår af tabellen nedenfor.

Det skønnes, at kommunerne vil have mindre administrative merudgifter som følge af forslaget om ændring af sygedagpengeloven. Det skyldes, at kommunerne skal kræve sygedagpengene tilbagebetalt, når partshøringen viser, at den pågældende ikke var berettiget til de sygedagpenge, der er udbetalt i partshøringsperioden. De administrative konsekvenser af forslaget vurderes ikke at være omfattet af reglerne om DUT-kompensation, idet hovedformålet med ændringen af den eksisterende opgave er et ønske om at ændre i borgernes retsstilling, hvilket som hovedregel ikke er omfattet af DUT.

De økonomiske konsekvenser for kommunerne af lovforslaget skal forhandles med de kommunale parter.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet

Forslaget vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser for erhvervslivet mv.

Forslaget om ændring af sygedagpengeloven har været sendt til Erhvervs- og Selskabsstyrelsens Center for Kvalitet i ErhvervsRegulering med henblik på en vurdering af, om forslaget skal forelægges Økonomi- og Erhvervsministeriets virksomhedspanel. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen har vurderet, at forslaget ikke indeholder administrative konsekvenser for erhvervslivet i et omfang, der berettiger, at det bliver forelagt virksomhedspanelet. Forslaget har derfor ikke været forelagt Økonomi- og Erhvervsministeriets virksomhedspanel.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

Forslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne, idet et medlem af en arbejdsløshedskasse henholdsvis en sygemeldt borger allerede i dag skal medvirke til en sags oplysning og har pligt til af sig selv at oplyse om ethvert forhold, der kan have betydning for retten til at modtage arbejdsløshedsdagpenge og andre ydelser fra arbejdsløshedskassen henholdsvis sygedagpenge fra kommunen.

6. Miljømæssige konsekvenser

Forslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

7. Forholdet til EU-retten

Forslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

8. Hørte myndigheder og organisationer

Forslaget er samtidigt med fremsættelsen sendt i høring i Beskæftigelsesrådet, Beskæftigelsesrådets Ydelsesudvalg, KL, Ankestyrelsen, Kristelig Fagbevægelse, Kristelig Arbejdsgiverforening, Foreningen af Socialchefer i Danmark, Danske statsforvaltninger, Statsforvaltningen Sjælland, Danske Handicaporganisationer og Det Centrale Handicapråd.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser